Çevirmenin notu: Son birkaç yılda Avrupa ile Çin arasındaki iktisadi ilişkiler ciddi bir erozyona uğradı. Bunda Rusya’nın Ukrayna’ya dönük askeri müdahalesinden sonra Avrupa’nın çok vektörlü politikayı ardında bırakarak ABD’nin şemsiyesi altında toplanması etkili oldu. Fakat son on yıldır Çin’in Orta ve Doğu Avrupa ülkeleriyle geliştirdiği ve istikrarlı bir şekilde gelişen ilişkileri mevcuttu. Dün Çin’in Avrasya İşleri Özel Temsilcisi Li Hui, Varşova’da Polonya Dışişleri Bakan Yardımcısı Wojciech Gerwel ile bir araya geldi; nitekim Pekin ile bağları koparmayan ya da bu yönde niyet belli etmeyen Doğu Avrupa ülkelerinin başında da Polonya ve Macaristan geliyor. Valday Kulübü uzmanlarından Yulya Melnikova, konuyu etraflıca ele almış.
Çin ve Avrupa: “16+1” formatının yükseliş ve çöküşü
Yulya Melnikova
Valday Tartışma Kulübü
26 Ocak 2023
Valday Kulübü uzmanı Yulya Melnikova, 16+1 formatı çerçevesindeki işbirliğini ve buna eşlik eden Kuşak ve Yol Girişimi’nin güdümündeki projeleri potansiyel anahtar performans göstergelerine —uygulama kurumlarının sayısı, normları ve uygulanan projeler— göre analiz edersek ölçeğin gözlemcilerin telaşıyla pek de uyuşmadığını yazıyor.
Geriye dönüp bakıldığında 2010’ların ilk yarısı Avrupa ile Çin arasındaki ilişkilerin gelişiminde en verimli dönemlerden biriydi. O dönemde Avrupa Birliği, ekonomik krizi aştıktan sonra dış ilişkilerini çeşitlendirme fırsatını ve imkanını fark ederek yeni büyüme noktaları ararken, ÇHC de biriken sermaye ve işgücü için yeni pazarlar arıyordu. Şi Cinping ve ekibi diğer şeylerin yanı sıra Avrupa ülkeleriyle işbirliği konusunda bir dizi yapısal girişimin başlatılmasını beraberinde getiren proaktif bir eylem biçimi benimsedi. Özellikle Kuzey, Güney, Orta ve Doğu Avrupa (CEE) ülkeleriyle “X+1” modelini baz alan formatlar oluşturma imkanları değerlendirildi.
Çin’in Orta ve Doğu Avrupa ülkeleriyle işbirliği mekanizması olan “16+1” formatının “yıldızı” çabucak yükseldi; 2012 yılında 11 AB ülkesi (Macaristan, Polonya, Litvanya, Letonya, Estonya, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Slovenya, Bulgaristan, Hırvatistan, Romanya) ve beş Balkan ülkesi bu formata dahil oldu. Yunanistan 2018-19’da katıldı; ülkenin Pire limanının 2008’den bu yana, daha sonra hisselerinin yüzde 67’sini sayın alan Çinli nakliyat şirketi COSCO ile imtiyazlı olduğu göz önüne alındığında bu hadise daha önce de gerçekleşebilirdi ama Makedonya’nın yeniden adlandırılması konusunda nihai bir karar alınması gerekiyordu. Bu zamana kadar gruptaki tüm ülkeler Çin ile Kuşak ve Yol Girişimi kapsamında işbirliği konusunda mutabakat zaptları imzalamıştı; 2015’te Macaristan, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Polonya ve Slovakya, 2016’da Letonya, 2017’de Hırvatistan, Estonya, Litvanya ve Slovenya ve 2018’de Yunanistan. 2010’ların sonunda Brüksel ile Pekin arasındaki ilişkiler tamamen tersine kötüye gitmeye başlamıştı. Yapı, AB tarafından “Truva atı” ve Çin’in “böl ve yönet” politikasının bir ifadesi resmedilerek hızla siyaset konusu edilmeye başladı.
Sonuç olarak Litvanya 2021’in mayıs ayında, Letonya ve Estonya ise 2022’nin ağustos ayında gruptan ayrıldı. Geriye kalan 14 aktör açısından başka kararlı adımlar atılmasa da işbirliği fiilen askıya alınmış durumda. Doğal olarak bir dizi soru ortaya çıkıyor: Tüm bunların sebebi neydi? Söylendiği kadar tehlikeli miydi? Bu durum AB ile Çin arasındaki güncel ilişkiler açısından ne anlama geliyor?
Ne oldu?
Kurumların etkinliği ve istikrarı, üyeleri arasında düzenli ve etkili etkileşim uygulamalarının varlığını belirler. Yapısal bir bakış açısıyla kurumları ve etkileşim normlarının varlığıyla desteklenirler. Bu tezin teorik gerekçeleri I. Neumann, V. Pule, E. Adler’in uygulama toplulukları kavramında ve uluslararası ilişkilerin örgütsel teorisinde bulunabilir. Prosedürel bakış açısından çıkarlar, uygulamalar sırasında yaratılan kaynaklara duyulan ihtiyaç ve uluslararası ilişkilerle desteklenirler.
“16/17+1” formatı, öncelikle “saatlerin senkronizasyonu” ve normatif gündemin güncellenmesinin düzenli olması sayesinde katılımcılar arasında anlamlı işbirliği konsolidasyonuna katkıda bulunabilecek bir etkileşim ağı yapısı yaratma iddiasındaydı.
2012’den bu yana devlet başkanları zirveleri her yıl düzenleniyordu (2020’de pandemi nedeniyle zirve gerçekleşmemiş ve 2021’de çevrimiçi olarak yapılmıştı) ve ülkelerin koordinatörleri arasındaki toplantılar da yılda iki kez yapıldı. Doğrudan ÇHC Dışişleri Bakanlığına bağlı olan ÇHC ile Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri arasında işbirliği sekretaryası daimi olarak çalıştı. Örgütsel yapısının niteliği, Avrupa ülkelerinin koordinatörlerinin sekretaryanın üyesi değil diyalog ortağı olması; bu da elbette katılımcıların ortaklık süreçlerini etkileme potansiyelinde asimetri yaratıyor. Sekretarya yılda dört kez ÇHC’deki Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin büyükelçileriyle toplantılar düzenliyordu. Bu durum 2013-2019 döneminde de geçerliydi (2021 çevrimiçi zirvesi, gelecek yıl için yalnızca sınırlı bir “etkinlik listesi” oluşturdu). Zirveler, ilerlemeyi belgeleyen ve geleceğe yönelik planların ana hatlarını çizen İşbirliği için Yol Gösterici İlkeler üretti. Tüm Avrupa’yı kapsayan düzeyde buna benzer bir program hiç olmamıştı. 2015 yılında Orta Vadeli İşbirliği Ajandası, işbirliği için bir çerçeve belge olarak kabul edildi. Çok taraflı belgeler, Kuşak ve Yol Girişimi kapsamında işbirliğine ilişkin ikili mutabakat zaptları sistemi ile desteklendi. Bu iyi yapılandırılmış diyalog ve Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin ekonomik büyümelerinin tarihsel olarak bağlı olduğu yabancı yatırımları çekmeye yönelik nesnel pratik ilgileri, öncelikle altyapı, ulaştırma ve enerji sektörlerini ve ÇHC’nin bunları sağlamaya hazır olmasını etkiledi.1 Bu da formata büyük bir potansiyel kazandırdı ve Avrupa’nın ortak gündeminden ayrı olduğu yanılsamasını yarattı.
Sanıldığı kadar korkutucu muydu?
Esasında Kuşak ve Yol Girişimi güdümünde bu format ve beraberindeki projeler çerçevesindeki işbirliğini potansiyel anahtar performans göstergelerine —uygulama kurumlarının sayısı, uygulama normları ve uygulanan projeler— göre analiz edersek ölçek, gözlemcilerin telaşıyla pek de uyuşmuyor.
İlk olarak kurumsal bir bakış açısından katılımcılar arasındaki tüm etkileşim biçimleri mevcut müzakere mekanizmaları; yani katı yükümlülükler anlamına gelmiyorlar. Dahası AB grupta gözlemci statüsüne sahip ve bu da süreci kontrol etmesine ve kırmızı çizgiler çizmesine olanak tanıyor. Yol Gösterici İlkelerde belirtilen formatlar forumlar, geziler, değişimler ve fuarları da içeriyordu; bunlar en iyi ihtimalle bakanlar düzeyinden daha yüksek olmayan çeşitli seviyelerdeki diyaloglardı.
16+1 çerçevesinde oluşturulan kalıcı yapılar arasında tematik işbirliğine yönelik çeşitli kurumlar dikkat çekiyor: Bulgaristan ile tarım, Romanya ile enerji, Polonya ile ticaret ve iktisadi konular ve Macaristan ile turizm. 2016 yılında Riga Zirvesi bağlamında taraflar arasında bu alanda daha yakın işbirliğine ilişkin deklarasyon imzalandığında Letonya ulaştırma ve lojistik alanında grubun koordinatörü ve Litvanya da finansal teknoloji alanında koordinatör olmaya hazırdı. İlgili koordinasyon merkezi 2019’da burada açıldı ama pandemi nedeniyle tam olarak faaliyete geçemedi. Ayrıca düzenli uygulamalar arasında ticaret ve ekonomik işbirliğini teşvik etmek üzere ayrı bakanlık toplantıları ve yatırım teşvik ajansları arasındaki temasları sürdürme mekanizmaları yer alıyor.
Bununla birlikte projelerin çoğu ikili bazda veya ortak AB-ÇHC programları çerçevesinde yürütüldü; bölgesel bağlanabilirliğin geliştirilmesine yönelik platformlar, Akıllı ve Güvenli Ticaret Hatları Pilot Projesi, Trans-Avrupa Ulaştırma Ağı ve üst düzeyde iktisadi ve ticari konulara ilişkin diyalog.
Normatif bir bakış açısıyla hem Yol Gösterici İlkeler hem de mutabakat zaptları (çoğu kamuya açık değil) yasal olarak da bağlayıcı değildi. Söylemsel olarak hepsi Avrupa’nın ortak çizgisini destekliyordu ve Orta Vadeli İşbirliği Ajandası, 2020 yılına kadar AB ve Çin arasındaki işbirliği dönük stratejik ajandanın parçası olarak kabul edildi. İlgili hazırlık çalışmaları yapılmasına rağmen 2021’de her iki belgenin de güncellenmesi mümkün olmadı. Yol Gösterici İlkeler çerçevesinde, bir çerçeve işlevini yerine getirecek çok taraflı bir çerçeve belge imzalanmadı (Macaristan, Kuzey Makedonya, Sırbistan, ÇHC ile bir Gümrük Kolaylaştırma Eylem Planı imzaladı, ancak bu tam anlamıyla çok taraflı değil).
Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri ile ÇHC arasındaki proje işbirliği yasal olarak esasen ikili sözleşmelerle düzenleniyor, bu da AB’nin dış ticaret, yabancı yatırım kontrolü ve yabancı işletmelerin iç pazardaki diğer faaliyetlerine dönük mevzuatı ile sınırlı olduğu anlamına geliyor. Buna göre bu mevzuat sıkılaştıkça, özellikle 2019-2021 yıllarında, Yol Gösterici İlkelere daha az sayıda inisiyatif dâhil edildi.2 2021’deki çevrimiçi toplantıyı takip eden eylem planı oldukça sınırlı ve geleneksel “taraflar” ifadesi yerine, pek çok projeyle ilgili olarak “ilgili taraflar” yazıldı, bu da ortak fikir birliğinin erozyona uğradığını vurguluyordu.
Pratik düzeyde işbirliğinin göstergeleri iyi olmakla beraber çok yüksek değil. Format, Çin yatırımlarını Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin ekonomilerine çekme ve karşılıklı ticareti artırma görevini tamamladı ama bu göstergelerdeki büyümeye Avrupa ekonomileri için ticaret açığının artması eşlik etti; gruptaki pek çok ülke açısından Çin, ihracatın ilk beş kaynağı arasında3, fakat ithalatçı olarak konumu yüksek değil.4
Yatırım konusuna gelince, 2014 yılındaki format çerçevesinde Orta ve Doğu Avrupa’ya 10 milyar dolarlık bir kredi hattı açıldı ve Çin, 2014 ve 2018 yıllarında Yatırım İşbirliği Fonu’nun iki aşamasını başlattı. Büyük AB ülkelerindeki Çin yatırımları ile karşılaştırıldığında bu rakamlar aşırı değil. Kümülatif Çin’in doğrudan yabancı yatırımları sadece Macaristan, Romanya ve Slovenya ekonomilerinde toplamın yüzde 1’ini aşmıyor.5
Kuşak ve Yol Girişimi projelerine gelince, en istikrarlı şekilde uygulananlar Yunanistan’ın Pire limanının geliştirilmesi ve Budapeşte-Belgrad demiryolunun inşasıydı. AB’nin Çin aleyhindeki girişimlerini farklı yıllarda engelleyen ülkelerin Yunanistan ve Macaristan olması dikkat çekici. 2016 yılında Macaristan ve Yunanistan, Lahey Tahkim Mahkemesinin Güney Çin Denizi’nin statüsüne ilişkin kararında Çin’den doğrudan bahsedilmesini engelledi; 2017’nin mart ayında da Macaristan, Çin’deki insan hakları ihlallerine ilişkin AB Ortak Bildirisinin kabul edilmesini engelledi. 2018’in nisan ayında Macaristan’ın Pekin Büyükelçisi meslektaşlarının “Kuşak ve Yol Girişimi’nin AB’nin ticaretin serbestleştirilmesi arzusuyla çeliştiği ve Çin’in devlet teşebbüslerine imtiyaz tanıdığı” yönündeki açıklamasını imzalamadı. Yunanistan 2017’de Çin’de yaşandığı iddia edilen insan hakları ihlallerine ilişkin AB deklarasyonunun BMMYK nezdinde kabul edilmesini engelledi. Yine 2022’de Hırvatistan’daki Pelješac yarımadasında bir köprü inşaatı tamamlandı, fakat projelerin geri kalanı tamamlanmadı ya da askıya alındı. Bu durum Polonya’daki demiryolu projeleri ile Romanya, Bulgaristan ve Hırvatistan’daki altyapı projeleri için de geçerli. Üç Deniz Girişimi’ni Deniz İpek Yolu ve Rijeka (Hırvatistan) ve Koper (Slovenya) limanları da dahil olmak üzere 2016-2019 yıllarında popüler olan CEE rotalarıyla birleştirme fikri dahi hayata geçirilemedi.
Gruptan ayrılan Baltık ülkelerine gelince hiçbirinin Kuşak ve Yol Girişimi kapsamında projesi olmadı. Ciro açısından Letonya, Litvanya ve Estonya’nın performansı da oldukça mütevazıydı; bu da ekonomik kayıp riskine girmeden formattan çıkarak siyasi puan kazanabilecekleri anlamına geliyor.
Bu Avrupa-Çin ilişkileri açısından ne anlama geliyor?
Letonya, Litvanya ve Estonya’nın “kurallara dayalı düzeni” sürdürme arzusu ve AB dışındaki değil, AB bünyesindeki ortaklarla ilişkilere öncelik vermesi nedeniyle “17+1”den çekilmesi, AB ile Çin arasındaki ilişkilerin siyasallaşması yönündeki genel eğilimle uyumlu.
Formatın geri kalan 14 ülkesi arasında çıkacak birkaç aday var; öncelikle Kuşak ve Yol Girişimi projelerinde yer almayan ve Çin’in dış politikasını açıktan eleştiren Çek Cumhuriyeti ve projelerini ve Çinli şirketlerin aktif ihalelere katılımını askıya alan Romanya. Siyasi olarak Baltık ülkelerine yakın olan Polonya, Orta ve Doğu Avrupa’da Çin’in demiryolu inşa etme ve Avrupa’ya konteyner trafiğini artırma projelerinden çıkarı olan başlıca ülke. Cumhurbaşkanı Duda, 2022’de Pekin’deki Olimpiyat Oyunlarının açılış törenini ziyaret ederek ortak proje imkanlarını bizzat görüştü ve 2023’te 14+1 zirvesinin Varşova’da yapılması planlanıyor. Ancak “domino etkisi” gerçekleşmese bile 14+1 formatı, bir dizi nedenden ötürü Çin’in AB’deki etkisinin ileride tahkim edilmesinde bir faktör olarak görülemez. Birincisi, daha önce en yüksek işbirliği verimliliği olmasa bile CEE ülkelerinin yeni projelere ilgisi vardı, bugün bu nesnel ilgi sadece bölgede değil, aynı zamanda ilerleme eksikliğinden kaynaklanan hüsranın etkisiyle tüm Avrupa’da azalıyor. Daha önceki makalelerden birinde Almanya’nın Çin politikasındaki dönüşümü, Fransa’nın karşılıklı bağımlılığı azaltmaya yönelik eylemleri teşvik edecek olan tutumuyla yakınlaşmasını yazmıştık.
İkinci olarak Brüksel yetkilileri, sürekli olarak Pekin ile ilişkilerde tek bir hat oluşturulmasını ve ülkelerin bu yönde inisiyatif gösterme fırsatlarının en aza indirilmesini savundu. Söylemler eylemlerle destekleniyor: 2021-2027 bütçesi Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik altyapı ve ekonomik yardım harcamalarında artış yaşandığını gösteriyor ve büyük Avrupalı şirketler, Akdeniz ve Orta ve Doğ Avrupa’daki iç ihalelere katılarak Çin sermayesini sistematik olarak dışarıda bırakmaya başladı.
Üçüncü olarak Avrupa’nın güvenliği alanında yaşanan kriz, AB politikasında pragmatizm ve çok vektörlü politikanın yerini değer odaklı bir yaklaşımın ve transatlantik işbirliğinin önceliğinin almasına yol açıyor. ABD ile Çin arasındaki rekabet ortamında Macaristan hariç Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin çoğu Washington ve Brüksel’e karşı çıkmak istemeyecektir.
Dolayısıyla AB ve Çin arasındaki ilişkilerde yapıcı eğilimlerin sürdürülmesinde bir başka faktörün daha ortadan kalktığını söyleyebiliriz. Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin kararlı adımlar atması da pek olası görünmemekle birlikte bu ülkeler ile Çin arasındaki etkileşim kanalları giderek daha az sürdürülebilir hale geliyor.
1. Bkz: Orlik I. I., ed. The Eastern turn in the foreign economic policy of the countries of Central and Eastern Europe in the context of the growing crisis in the European Union. Moskova, RAS Ekonomi Enstitüsü, 2017. s. 294.
2. Mevzuat değişikliklerine ilişkin detaylar için bkz. European Union and the People’s Republic of China: Non-strategic partnership? Paper No. 65 / 2022 / V. B. Kashin, S. A. Shein, Yu. Melnikova, L. V. Krasikova ve diğerleri; ed. E. O. Karpinskaya, K. A. Kuzmina ve diğerleri, Rusya Uluslararası İlişkiler Konseyi (RIAC), 2022. s. 40.
3. Özellikle Yunanistan, Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Polonya, Romanya ve Slovenya için. Daha fazla bilgi için bkz: Bolgova I., Melnikova Yu., Lisyakevich R. (2022) Shaping the Chinese Direction of EU Policy: The Role of Central and Eastern European Countries. World economy and international relations. No. 6 (66). s. 79-90. DOI: 10.20542/0131-2227-2022-66-6-79-90.
4. Hiçbir ülke Çin’in en büyük 10 ithalat kaynağı arasında yer almıyor.
5. Bu durum özellikle Yunanistan, Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Polonya, Romanya ve Slovenya için geçerli. Daha fazla bilgi için bkz: Bolgova I., Melnikova Yu., Lisyakevich R. (2022) Shaping the Chinese Direction of EU Policy: The Role of Central and Eastern European Countries. No. 6 (66). s. 79-90. DOI: 10.20542/0131-2227-2022-66-6-79-90.
