Çevirmenin notu: ABD’de Joe Biden dönemi, iktisadi politikalar açısından esasında Donald Trump döneminde yarım kalanların devamını getirmişti. Sadece üsluplar farklılaşmıştı. Çin’in yakaladığı ivme ve yüksek teknolojide kaydettiği ilerleme, ABD’nin yeni bir iktisadi politika benimsemesini de beraberinde getirdi. Beyaz Saray Ulusal Güvenlik Danışmanı Jake Sullivan’ın nisan ayında Brookings Enstitüsü’nde ana hatlarını çizdiği yeni Amerikan manifestosu saldırgan bir görünümdeydi ve tarih bu gibi güç mücadelelerinin savaşsız bitmeyeceğini belli etmişti.
Sanayi politikası geri mi dönüyor?
Anshu Siripurapu, Noah Berman
Council on Foreign Relations
18 Kasım 2022
Kovid-19 salgınının sonuçları ve Çin’in yükselişi, ABD hükümetinin ekonomiyi şekillendirmedeki rolüne dair yeni tartışmaları beraberinde getirdi.
Giriş
ABD, Kovid-19 salgını, küresel tedarik zincirindeki istikrarsızlık, iklim değişikliği ve Çin’in yükselişi başta olmak üzere bir dizi zorlukla yüzleşirken, sanayi politikasının rolü veya stratejik açıdan önemli olduğu düşünülen belirli sektörlere sunulacak devlet teşviki konusunda yeni tartışmalar yaşanıyor.
Sanayi politikasının destekçilerine göre ABD’nin bu yeni politikayı uygulaması, Çin’in devlet güdümlü kalkınmasına karşılık vermek, kritik malzeme ve ürünlerin tedarikini güvence altına almak ve gezegeni koruyabilecek teknolojiler geliştirmek açısından elzem. Sanayi politikasına yalnızca Çin’de değil, Almanya, Japonya ve Güney Kore gibi ülkelerde de başvurulduğuna ve buna tarihsel olarak ABD’de de başvurulduğuna işaret ediyorlar. Sanayi politikasına karşı çıkanlara göre bu, kaçınılmaz olarak serbest piyasayı bozacak ve şirketleri ürün ve hizmetlerinin kalitesine göre değil, yasama organlarına lobi yapma becerilerine göre ödüllendirecek. Başkan Donald Trump, Cumhuriyetçi Parti’nin ticaret ve ekonomi politikası konusundaki geleneksel duruşunu değiştirirken, Başkan Joe Biden CHIPS ve Bilişim Yasası ve Enflasyonu Düşürme Yasası da dahil olmak üzere önemli sanayi politikası mevzuatının kabulüne nezaret etmiş oldu.
Sanayi politikası nedir?
Sanayi politikası genel anlamda hükümetin ulusal güvenlik veya ekonomik rekabet gücü için kritik olarak tanımladığı belirli sektörleri teşvik etme çabalarını ifade ediyor. Roosevelt Enstitüsü’nden Todd Tucker sanayi politikasını şu şekilde tanımlıyor: “Girdi maliyetlerini, çıktı fiyatlarını veya diğer düzenleyici işlemleri değiştirerek kaynakların bir endüstri veya sektörden diğerine kaymasını teşvik eden her hükümet politikasının ifade eder.”
Genellikle buna havacılık, yarı iletkenler ve gemi inşası gibi ağır üretim yapan veya askeri uygulamaları olan sektörler dahil edilir. Politika tedbirleri koruyucu gümrük vergileri veya diğer ticari kısıtlamalar, doğrudan teşvikler veya vergi kredileri, araştırma ve geliştirmeye (Ar-Ge) dönük kamu harcamaları veya kamu alımları (devletin satın aldığı askeri teçhizat gibi mal ve hizmetler) olabilir. CFR’den Edward Alden, “Bu, piyasa sonuçlarının maksimum faydayı sağlayacağını varsaymak yerine, hükümetin tek parmağını teraziye koymasıyla ilgili,” diyor.
ABD’de daha önce nasıl kullanıldı?
Alexander Hamilton, sanayi politikasının ABD’deki ilk büyük savunucusu olarak kabul edilir. Ülkenin ilk hazine bakanı, 1791 tarihli ünlü “İmalat Konulu Rapor”unda, ülkenin yeni gelişen imalat sektörünün gümrük vergileri ve teşviklerin bir kombinasyonu yoluyla desteklenmesini savunmuştu.
Vanderbilt Üniversitesi’nden Ganesh Sitaraman, bu Hamiltoncu geleneğin ABD tarihi boyunca, Henry Clay’in on dokuzuncu yüzyılın başlarında gümrük vergileri, bir merkez bankası ve altyapı geliştirmenin bir kombinasyonu olan “Amerikan Sistemi” vizyonu gibi çeşitli şekillerde ifade edildiğini yazıyor. Sitaraman, Amerikan sanayi politikasının diğer bazı geleneklerini de erken dönem Amerikan liderlerine atfediyor; bunlar arasında belirli sektörlerden ziyade araştırma ve altyapıyı teşvik etmeye odaklanan “Franklinci” gelenek ve antitröst ve diğer düzenlemelerin kullanımı yoluyla rekabetçi bir piyasa yaratmaya odaklanan “Madisoncu” gelenek yer alıyor.
Ancak CFR’den Alden, ABD’nin gelişmiş ekonomiler arasında tarihsel olarak “sanayi politikalarını tutarlı bir şekilde kullanmaktan en çok kaçınan ülke” olduğunu söylüyor. Alden, Washington’un bu politikaları genelde sadece bir dış tehdit algılanması halinde benimsediğini söylüyor.
Uzmanlar, Başkan Franklin D. Roosevelt’in (FDR) 1930’lardaki Yeni Düzen[1] programlarının çoğunu erken örnekler olarak gösteriyor. Bunlar arasında bir dizi sektörde ücretleri ve fiyatları düzenlemeye çalışan Ulusal Kurtarma İdaresi de yer alıyor. Bunu takip eden devasa, devlet güdümlü İkinci Dünya Savaşı seferberliği de uç bir örnekti.
Savaştan sonra ABD’nin sanayi politikası, uzay yarışı da dahil olmak üzere büyük ölçüde Sovyetler Birliği ile rekabete göre şekillendi. Sovyetler Birliği’nin ilk yapay uydu Sputnik’i fırlatmasına karşılık olarak kurulan Pentagon’un Gelişmiş Savunma Araştırma Projeleri Ajansı (DARPA), diğer atılımların yanı sıra modern internetin ve Küresel Konum Sistemi’nin (GPS) önünü açmasıyla biliniyor. Hükümetin yarı iletkenlerde yaptığı büyük alımlar Amerikan endüstrisinin büyümesini teşvik etti. Fakat 1980’lerde yarı iletken endüstrisinde Japonya ile rekabet, ABD’nin düşüşe geçeceği korkularını körükledi. Bu düşüş, Ar-Ge harcamalarını koordine ederek ve ortak standartlar belirleyerek endüstriyi güçlendirmeyi amaçlayan on dört Amerikan şirketinden oluşan hükümet destekli bir konsorsiyum olan Sematech’in kurulmasını beraberinde getirdi.
Daha yakın tarihli örnekler arasında, DARPA’nın Enerji Bakanlığı nezdindeki muadili olarak 2009 yılında yeni enerji teknolojileri geliştirmek üzere kurulan ARPA-Energy yer alıyor. Başkan Barack Obama’nın 2016 yılında başlattığı Manufacturing USA girişimi, gelişmiş üretimi teşvik etmeye odaklanan ondan fazla kamu-özel araştırma enstitüsünün kurulmasına ön ayak oldu.
Peki ya diğer ülkeler?
Almanya, Japonya, Güney Kore ve çoğu Latin Amerika ülkesi de dahil pek çok ülke sanayi politikalarını farklı düzeylerde başarıyla uyguladı.
Sanayi politikası; Fransa, Almanya ve Birleşik Krallık (İngiltere) da dahil olmak üzere Avrupa’da uzun bir geleneğe sahip. Örneğin iktisatçı Ha-Joon Chang, İngiltere’nin on dördüncü yüzyılın başlarında gümrük vergileri, ihracat kısıtlamaları ve diğer tedbirleri kullanarak yün imalatının gelişimini nasıl teşvik ettiğini ayrıntılı olarak anlatmıştı. Yeniden birleşen Almanya’nın on dokuzuncu yüzyıldaki Şansölyesi Otto von Bismarck, hem tarımı hem de sanayiyi korumak için “demir ve çavdarın evliliği” olarak bilinen gümrük vergilerini uygulamaya koymuştu. Chang, kamu iktisadi teşebbüslerinin pek çok Avrupa ekonomisinde önemli bir rol oynadığını belirtiyor. Fransız hükümeti bugün hala otomobil üreticisi Renault’nun büyük hissedarlarından biri; havacılık devi Airbus ise Boeing gibi Amerikan şirketlerine meydan okumak için İngiliz, Fransız, İspanyol ve Alman hükümetlerinin verdiği ortak çabanın bir sonucu.
1980’lerde, Birleşik Krallık’ta Margaret Thatcher ve diğer liderlerin çelik ve havayolları gibi kamulaştırılmış endüstrileri özelleştirmesiyle, devletin ağır müdahalesine karşı bir dönüş yaşandı. Ancak daha yakın bir zamanda, eski Birleşik Krallık Başbakanı Boris Johnson, ülkeyi 2050 yılına kadar karbon nötr hale getirmeye yardımcı olmak için yenilenebilir enerjilere ve elektrikli araçlara yatırım sözü vererek “yeşil sanayi devrimi” planlarını açıkladı. Bugün Almanya’da araştırma, kamu-özel sektör enstitülerinden oluşan bir ağ tarafından destekleniyor ve üretime bir staj programı eşlik ediyor. Berlin, ayrıca araştırma teşvikleri ve diğer girişimler yoluyla yüksek teknolojili üretimi artırma yönünde bir “Endüstri 4.0” planı geliştirdi.
Avrupa Birliği ise kısa bir süre önce, kıta genelinde araştırmaları koordine etme ve pil üretimini teşvik etmeye yönelik ağ olan Avrupa Pil İttifakı’nı da içeren iklim odaklı bir sanayi politikası benimsedi. Birlik ayrıca küresel yarı iletken pazarındaki payını artırmayı ve kuantum bilişimde öncü olmayı hedefliyor.
Pek çok uzman, sanayi politikasının Asya’da, Japonya ve Güney Kore de dahil olmak üzere bölgedeki ülkelerin İkinci Dünya Savaşı sonrası hızlı iktisadi kalkınmasını ifade eden “Doğu Asya mucizesini” tetiklediğini öne sürüyor. Japon hükümeti, ticaret ve yatırım kısıtlamaları, teşvikler ve diğer politikaların bir kombinasyonunu kullanarak çelik ve yarı iletkenler gibi endüstrilerin gelişimini teşvik etti. 1980’lere gelindiğinde Japonya, ABD’ye rakip bir ekonomik güç merkezine dönüşmüştü. Fakat bazı uzmanlar, sanayi politikasının Japonya’nın ekonomik büyümesi üzerindeki etkilerinin abartıldığını ve girişimcilik ve ülkenin yüksek tasarruf oranı gibi diğer faktörlerin daha büyük rol oynadığını savunuyor. Otuz yıldan fazla süren hızlı büyümenin ardından Japonya, 1990’larda bazılarının kayıp on yıl olarak adlandırdığı bir dönem yaşadı ve o zamandan beri düşük büyüme ve deflasyonla mücadele ediyor.
Ayrıca Güney Kore, 1960’lar ve 1970’lerde çelik, gemi inşası, elektronik ve otomobil üretim sektörlerini geliştirerek ekonomisini hızla modernleştirmeye çalıştı. Bu durum, Güney Kore ekonomisine hâkim olan Samsung ve LG gibi devasa chaebol[2] holdinglerin kurulmasına yol açtı. Seul ayrıca yarı iletken endüstrisini büyük ölçüde teşvik ederek ülkenin dünyanın en büyüklerinden biri haline gelmesine ön ayak oldu. Bu arada Tayvan’da da hükümet, araştırmaları finanse ederek ve ABD’de eğitim görmüş mühendisleri işe alarak yarı iletken endüstrisinin gelişmesinde kayda değer bir rol oynadı. Fakat iktisatçı Arvind Panagariya, Güney Kore ve Tayvan’ın başarısının sanayi politikasından ziyade ticareti benimsemelerinden kaynaklandığını savunuyor.
1949’dan bu yana Komünist Parti liderliğindeki Çin, 19702lerin sonlarında başlayan bazı piyasa odaklı reformlara rağmen uzun süredir devlet güdümlü bir ekonomiye sahip. Son yıllarda Pekin, elektrikli araçlar, gelişmiş demiryolu ve gemi inşası ve yapay zekâ dahil on yüksek teknoloji endüstrisinde küresel hakimiyet elde etme hedefini özetleyen Made in China 2025 stratejisi şeklinde agresif bir sanayi politikası benimsedi; hükümet bu endüstrilerin gelişimine teşvikler yağdırdı.
Latin Amerika’da savaş sonrası dönemde pek çok ülke, tarım ve madencilik gibi sektörlerde düşük katma değerli mallara çok fazla bağımlı olduklarından kaygı hissederek ithal ikameci sanayileşmeyi denedi. Bu yaklaşım, gümrük vergileri ve diğer ticari kısıtlamalar yoluyla mamul mal ithalatını caydırarak yerli sanayileri teşvik etmeyi amaçlıyordu. Uzmanlar, sonuçların karmaşık olduğunu söylüyor: bazı yeni endüstriler ve başarılı şirketler kuruldu ama aynı zamanda yolsuzluk, verimsizlik ve sürdürülemez hükümet bütçelerini de beraberinde getirdi.
Neden tartışmalı?
Sanayi politikasına ilişkin tartışma hararetli zir serbest piyasaların ve hükümetin ekonomideki rolüne ilişkin daha derin ve uzun süredir devam eden bir tartışmanın kalbine iniyor.
Politikayı savunanlar, serbest piyasa bunu yapamayabileceği için hükümetin ekonomiyi ulusal çıkarlar doğrultusunda yapılandırma konusunda hem kabiliyete hem de göreve sahip olduğunu iddia ediyor. Örneğin, düşünce kuruluşu American Compass’ın yönetici direktörü Oren Cass, imalat sanayilerinin istikrarlı, iyi ücretli istihdam gibi geniş toplumsal faydalar sağladığını ve bunların tek bir şirketin karar alma sürecinde hesaba katılmadığını öne sürüyor. Harvard Business School profesörleri Gary Pisano ve Willy Shih, uzun süredir üretimin offshore edilmesinin, üretim bilgi birikiminin kaybolması nedeniyle ABD’nin yenilik yapma kabiliyetini engellediğini savunuyor.
Dahası, bir ülke ulusal güvenlik nedenleriyle tıbbi malzeme veya askeri teçhizat gibi kritik malları yurt içinde üretmesi gerektiğine karar verebilir. Destekçiler ayrıca hükümetin Ar-Ge’yi finanse etmesi gerektiğini, çünkü toplumsal faydaların şirketlerin yatırımının çok ötesine geçtiğini iddia ediyor.
Bilgi Teknolojileri ve İnovasyon Vakfı’ndan Robert D. Atkinson, akılcı bir sanayi politikasının uluslararası alanda rekabet eden, sivil ve askeri uygulamaları olan ve bir kez kaybedildiğinde yeniden canlandırılması zor olan yüksek değerli sanayilere odaklanması gerektiğini söylüyor. Atkinson, buna örnek olarak yarı iletken üretimini gösteriyor.
Politikaya karşı çıkanlar, hükümetin başarılı firmaları belirlemede serbest piyasadan daha kötü olduğunu ve müdahalenin kaçınılmaz olarak, siyasi olarak iyi ilişkilere sahip şirketlerin rakiplerinin zararına fayda sağlayan ahbap çavuş kapitalizmine yol açtığını söylüyor. Cato Enstitüsü’nden Scott Lincicome, 1980’lerde ABD hükümetinin yarı iletken endüstrisini destekleme çabaları da dahil olmak üzere, güvenlik motivasyonlu bir dizi sanayi politikası başarısızlığını belgelemiş ve bunun endüstriye çok az yardımcı olduğunu ve hatta belki de zarar verdiğini ileri sürmüştü. Tekelcilik karşıtı Amerikan Ekonomik Özgürlükler Projesi’nden Matt Stoller gibi sol görüşlü bazı uzmanlar, sanayi politikasının inovasyonu engelleyeceğini ve ulusal güvenliğe zarar vereceğini savunarak şirket gücünün daha da yoğunlaşmasına yol açabileceği uyarısında bulundu.
ABD’deki mevcut tartışma ne üzerine?
Sanayi politikası 1980’lerde ve 1990’larda Washington Konsensüsünün gelişmesiyle gözden düşmüş, ana akım iktisatçılar kalkınmayı devlet işletmelerinin özelleştirilmesi ve serbest ticaretin teşvik edilmesi gibi serbest piyasa politikalarının bir sonucu olarak görmüşlerdi. Ancak, özellikle Çin’in yükselişi, artan ekonomik eşitsizlik, iklim değişikliği tehdidi ve Kovid-19 salgınının ortaya çıkardığı tedarik zinciri kırılganlıkları nedeniyle her iki taraftaki karar alıcılar arasında yeniden ilgi söz konusu.
Demokratlar, FDR dönemi müdahaleciliğini hatırlatan cüretkâr önerileri giderek daha fazla gündeme getiriyorlar. Örneğin, önerilen Yeni Yeşil Mutabakat, temiz enerji, altyapı ve üretime odaklanan geniş, iklim merkezli bir sanayi politikası öngörüyor. Sağda ise Başkan Trump, bilhassa imalat sektöründeki yerlileşmeyi geri getirme hedefiyle uzun süredir devam eden Cumhuriyetçi iktisadi ortodoksiden ayrıldı. İthal çelik ve alüminyum ürünlerine, çamaşır makinelerine ve güneş panellerine gümrük vergileri getirdi; Çin’e karşı agresif adımlar atarak yüz milyarlarca dolar değerinde Çin malına ek gümrük vergileri koydu ve Çin’in Amerikan teknoloji firmalarını satın almasını engelledi. Fakat pek çok uzman, Trump’ın gümrük vergilerini etkisiz olmakla eleştirerek, tüketiciler ve diğer sektörler için büyük bir maliyetle çok az istihdam yarattığını söyledi.
Diğer bazı Cumhuriyetçiler de aynı fikirde. Cumhuriyetçi Florida Senatörü Marco Rubio, Aralık 2019’da yaptığı bir konuşmada Çin ile mücadele ve “onurlu çalışmayı” geri getirmek yönünde yeni bir sanayi politikasını savunarak “Piyasa her zaman en verimli iktisadi sonuca ulaşacaktır ama bazen en verimli sonuç kamu yararıyla çelişir,” demişti. Rubio’nun planı, federal Ar-Ge harcamalarının artırılmasını, havacılık ve demiryolu gibi “stratejik öneme sahip sektörlere” yatırım yapılmasının teşvik edilmesini ve işletmelerin fabrika ve makinelere daha fazla yatırım yapmaya teşvik edilmesini içeriyor.
Cato’dan Lincicome, Çin’deki devlet kapitalizminin başarısının abartılmasına karşı uyarıda bulunarak, Çinli yarı iletken şirketlerin milyarlarca dolarlık teşvike rağmen küresel lider olmayı başaramadığını belirtiyor. Dahası, “ABD, ülkeyi büyük yapan şeylere—yüksek vasıflı göçü artırmak, vergi ve düzenlemeleri azaltmak ve müttefiklerle yeni ticaret anlaşmaları sağlamak— eğilmeli,” diyor. Lincicome ayrıca sanayi politikası savunucularının ABD’nin gerilemesine ilişkin gerçeklerden çok daha kasvetli bir tablo çizdiğini öne sürüyor. İstihdam azalmış olsa da imalat çıktısının değeri son yirmi yılda arttı ve sektörün ekonomideki azalan payı, hizmet endüstrileri genişledikçe diğer gelişmiş ekonomilerdekilerle tutarlı.
Biden ne yaptı?
Başkan Biden, ABD’nin ekonomik rekabet gücünü artırmak adına yüz milyarlarca dolarlık yeni harcama önererek ve “orta sınıfa dönük” bir dış politika sözü vererek “Daha İyisini İnşa Etme” vaadiyle kampanya yürütmüştü. Görevindeki ilk icraatlarından biri, federal hükümetin ABD’li şirketlerden mal ve hizmet satın almasını gerektiren Amerikan Malı Satın Al yasalarını güçlendirmeyi amaçlayan bir kararname oldu. Bir başka kararnameyle de federal hükümetin devasa araç filosunu ABD’de üretilen temiz enerjili modellerle değiştirme sürecini başlatarak yerli elektrikli araç sektörüne potansiyel bir destek sundu.
2022 yılında Kongre ile yapılan müzakereler, önemli sanayi politikası etkileri olan iki büyük yasa tasarısına iki partiden de destek gelmesiyle sonuçlandı. Ağustos ayında kabul edilen CHIPS ve Bilişim Yasası, ileri teknoloji üretiminin Çin’den ABD’ye taşınmasını teşvik etmek amacıyla bilimsel Ar-Ge ve yarı iletken üretimine yaklaşık 280 milyar dolar yönlendirecek. Yasanın kabulünü takip eden haftalarda, yarım düzine yarı iletken üreticisi ABD’deki üretimlerini desteklemek için federal teşviklerden yararlanmayı planladıklarını açıkladı. Yasa kapsamında bütçe alabilmek için şirketlerin Çin, İran, Kuzey Kore ya da Rusya’da belirli türde tesisler inşa etmemeyi taahhüt etmeleri gerekiyor. Biden yönetimi ayrıca, Çin’in gelişmiş bilgi işlem çipleri elde etmesini, süper bilgisayarların bakımını yapmasını ve geliştirmesini ve yarı iletkenler üretmesini kısıtlayan sıkı ihracat kontrolleri getirerek, yeni teknolojiler konusunda Çin’i geride bırakmaya yönelik benzeri görülmemiş bir adım attı. Stratejik ve Uluslararası Çalışmalar Merkezi’ndeki Yapay Zekâ Yönetişim Projesi’nin direktörü Gregory Allen, “dönüm noktası” niteliğindeki bu kontrollerin “Çin’in teknoloji endüstrisinin büyük bölümünü aktif biçimde boğmaya—öldürme niyetiyle boğmaya— yönelik yeni bir politikayı yürürlüğe koyduğunu” yazdı.
Yine ağustos ayında kabul edilen Enflasyonu Azaltma Yasası, gelişmiş ulaşım ve teknoloji üretimini ABD’ye geri getirme yönünde 60 milyar dolarlık ilave vergi kredisi, hibe, kredi ve yatırım içeriyor. Yasa, nihai montajı Kuzey Amerika’da yapılan ve bataryaları öncelikle ABD veya ticari müttefiklerinden temin edilen bileşenler ve kritik mineraller içeren elektrikli araçların tüketicileri ve üreticileri için milyarlarca dolarlık yeni teşvikler barındırıyor. 2023’ten sonra, batarya bileşenleri Çin’de üretilen otomobil üreticileri bu teşviklerden yararlanamayacak.
Ancak CFR’den Shannon K. O’Neil, yerli imalatın kısmen ABD’ye geri getirilmesine dönük çabanın esasında tedarik zincirlerini daha az dirençli hale getirebileceği konusunda uyarıda bulundu. O’Neil, bunun yerine, ABD’nin ortak tedarik zincirleri ve stratejik stoklar oluşturmak için Kanada ve Meksika gibi müttefiklerle koordinasyon içinde olması gerektiğini yazdı. Bu işbirliği, gelecekteki krizlere yanıt verilmesine ve üretimin çok az sayıda üreticide verimsiz bir şekilde yoğunlaşmasının önlenmesine olanak sağlayacak. O’Neil, “Eşitsizlikleri azaltmanın ve refah getirmenin yolu dünyayı dışlamak değil. ABD bir ekonomik güç merkezi olarak kalmak, küresel tüketiciler, işletmeler ve endüstriler için Asya, Avrupa ve diğerleriyle rekabet etmek istiyorsa, bunu tek başına yapamaz. Komşularına ihtiyacı var,” diye yazdı.
[1] 1930’lu yıllarda ABD’de Başkan Franklin D. Roosevelt’in ilk döneminde uygulanan ekonomi programı. Programın asıl amacı Büyük Buhran sonrası toparlanmayı kolaylaştırmaktı. İşsizlere ve yoksullara rahatlama, ekonominin normal seyrine dönmesi ve tekrar çöküşü önlemek adına mali sistemin reforme edilmesi amaçlanmıştı. (ç.n.)
[2] Güney Kore’de genelde aile şirketi olarak kurulmuş olan büyük ölçekli firmalar. (ç.n.)
