Çevirmenin notu: Çin’in son yirmi yılda ciddiye alınması gereken bir güç haline gelmesi ve ABD ve Batı Avrupa karşısındaki iddialı konumu bugünün olgusu; bu duruma Çin’in dünyanın en büyük üretim gücü olması gibi “tatsız” bir hakikat eşlik ediyor. Fakat Çin ile bağları zayıflatmak veya ipleri koparmak, bu ülkenin Batı ile olan iktisadi bağlarının derinliği ve büyüklüğü nedeniyle en basit tanımla zorlaşıyor.
Aşağıda tercümesine yer verilen makalede, Council on Foreign Relations’tan Liana Fix ve Zongyuan Zoe Liu, Berlin ve Brüksel’in Çin’e dönük yeni politikasındaki zorlukları, imkanları ve imkansızlıkları ele alıyor.
Berlin’in Pekin ile hassas dengesi: Katılaştırılmış bir Çin stratejisi yeterli olacak mı?
Liana Fix, Zongyuan Zoe Liu
Foreign Affairs
1 Ağustos 2023
2020 yılında Avrupa Birliği’nin dış politika şefi Josep Borrell, Avrupa’yı Çin ile “kendi yolunu” çizmeye ve ABD Başkanı Donald Trump’ın izlediği “açık çatışma” yaklaşımından uzaklaşmaya çağırmıştı. Borrell’in “My Way” şarkısına atıfta bulunarak adını koyduğu “Sinatra doktrini”nin maksadı, AB’nin Washington ile Pekin arasında Soğuk Savaş benzeri bir mücadelenin ortasında “Çin kolonisi ya da Amerikan kolonisi” olmaktan kaçınmasıydı. Borrell’e göre bu türden bir denge kurmak, Avrupa’nın Çin ile güçlü iktisadi ilişkilerinin getirilerini muhafaza etmesini sağlayacaktı ki o dönemde kendisi ve diğer Avrupalı karar alıcıların çoğu bunun Pekin’e çok fazla nüfuz verme riskinden çok daha evla olduğunu düşünüyordu.
Aradan geçen üç yılın ardından jeoekonomik manzara oldukça farklı; AB’nin Çin’e yönelik bakışı da öyle. Avrupa Birliği, Pekin’in Kovid-19 salgını ile şeffaf olmayan bir şekilde mücadele etmesinden, Rusya’nın Ukrayna’yı işgaline verdiği örtülü destekten ve giderek daha iddialı hale gelen dış politikasından hoşnutsuzluk duymaya başladı. ABD Başkanı Joe Biden göreve gelmeden önce Aralık 2020’de alelacele imzalanan AB-Çin Kapsamlı Yatırım Anlaşması, Çin’in AB milletvekillerine yaptırım uygulamasının ardından askıya alındı ve şu anda süresiz olarak askıda. “Rusya şoku” liderlerin dikkatini çekti ve Avrupa’nın en büyük sorununun Atlantik ötesindeki saldırgan bir müttefik değil, potansiyel Çin baskısına dönük derin kırılganlıklar olduğu yönündeki rahatsız edici hakikati ortaya çıkardı.
Geçtiğimiz altı ay boyunca AB Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen, AB’nin Çin’e yönelik tutumuna yeniden yön verme çabalarına öncülük etti. Mart ayında yaptığı konuşmada, Avrupa’nın Çin ile ilişkilerini “riskten arındırarak” (yani, bilhassa sağlık, dijital ve temiz teknoloji sektörlerinde aşırı bağımlılıktan kaynaklanan kritik kırılganlıkları azaltmak ve iklim değişikliği gibi daha geniş çaplı zorluklarda işbirliği yapmaya çalışırken iktisadi baskıları caydırmak) iktisadi güvenliğini korumaya yönelik planı savundu. Borrell’in yaptığı gibi Avrupa ile ABD’yi karşı karşıya getirmek yerine von der Leyen, en azından retorik olarak transatlantik ayrışma arasında köprü kurmaya çalıştı. Ve sahiden de onun yaklaşımı, Çin ile iktisadi bağların tamamen koparılması anlamına gelen “dekuplaj” için bastırdığı yönündeki korkuları bertaraf etmek adına “riskten arındırma” terimini benimseyen Biden yönetiminde yankı buldu.
Ancak Avrupa’nın Çin’e yönelik stratejisi henüz oturmuş değil: Avrupalı karar mercileri, AB’nin iktisadi ilişkilerini çeşitlendirmek ve kritik alanlarda Çin ile ticaret ve yatırımı kısıtlamak için ne kadar ileri gitmesi gerektiğini hararetle tartışmaya devam ediyor. AB’nin yeni bir Çin politikası belirleme çabalarına rağmen birliğin asıl kilit noktası Almanya olmaya devam ediyor: kıtanın ekonomik motoru ve Çin’e en büyük mal ihracatçısı olarak Berlin, yeni bir yaklaşımın belirlenmesinde büyük bir rol oynayacak. Temmuz ayında, altı aylık bir gecikmenin ardından Almanya nihayet Pekin ile derin iktisadi bağları ve genel işbirliğini muhafaza ederken Brüksel ve Washington ile daha fazla koordinasyon çağrısında bulunan yeni Çin stratejisini yayımladı. Bu yaklaşımın başarısı ya da başarısızlığı nasıl uygulandığına bağlı olacak: Berlin yeni ve daha sert söylemine sadık kalmalı ve Ukrayna işgalinin arifesinde Almanya’nın doğalgazının yarısından fazlasını sağlayan ve Almanya tarafından Avrupa için potansiyel bir güvenlik tehdidi olma hususunda ciddiye alınmayan Rusya ile yaptığı maliyetli hataları tekrarlamaktan kaçınmalı. Eğer Berlin konuşulanları yapmak yerine daha iddialı bir Çin’e karşı jeopolitik risklere maruz kalmak pahasına iktisadi getirilere öncelik vermeye devam ederse, belki de Tayvan’la ilgili başka bir güvenlik krizinde ekonomik baskıya karşı aynı derecede savunmasız kalabilir. Avrupa’nın Çin’e karşı izleyeceği yolun doğru yol olup olmayacağı büyük ölçüde Almanya’ya bağlı.
Tehlikeli bağımlılıklar
Çin, AB’nin mal ithalatındaki en büyük ortağı ve birliğin dışa en bağımlı 137 ürününün ithalat değerinin yarısından fazlasını elinde tutuyor. Çin’e olan bu bağımlılık, Rusya’nın petrol ve gazda yaptığı gibi kritik mineraller ve diğer önemli sanayi girdilerinin baskın tedarikçisi konumunu silah olarak kullanma potansiyeli de dahil olmak üzere Pekin’in çeşitli kozlarının altını çiziyor. Son iki yılda Biden yönetimi, Çin’e dönük ihracat kısıtlamalarını sıkılaştırma konusunda ABD müttefikleri ve ortaklarıyla birlikte çalıştı ve bu da Çin’in teknoloji geliştirme konusundaki darboğazlarını daha da kötüleştirdi. Buna karşılık Pekin de kısa bir süre önce çip, radar ve fiber optik üretiminde temel unsurlar olan galyum ve germanyuma yönelik ihracat kontrolleriyle karşılık vererek gerilimi tırmandıran zorlayıcı iktisadi tedbirler almaya istekli olduğunu gösterdi. Büyük dünya güçleri hiper-küreselleşmeden uzaklaştıkça ve ekonomi politikaları daha güvenlik odaklı hale geldikçe, Almanya ve diğer AB ülkeleri Çin ile sınırsız iktisadi bağları sürdürme konusunda dikkatli olmalı.
Bu kaygı, ülkenin en büyük ticaret ortağıyla giderek dengesizleşen iktisadi ilişkisine dair artan şüphelerini dile getiren Alman karar alıcılar ve endüstri liderlerinin dikkatinden kaçmış değil. Almanya2nın istikrarlı genel ticaret fazlası, 2022’de 93 milyar dolarla rekor seviyeye ulaşan Çin’le artan ticaret açığıyla mutlak bir tezat oluşturuyor; bu rakam bir önceki yıla göre yüzde 120’lik şaşırtıcı bir artışa işaret ediyor ve Çin’den yapılan ithalata olan yeni ve kaygı verici bir bağımlılığı yansıtıyor. Çin’in Almanya’nın stratejik sektörlerine yaptığı genişleyen yatırımlar da —özellikle de Çinli beyaz eşya üreticisi Midea Group’un 2016 yılında Almanya’nın en yenilikçi robot mühendisliği şirketlerinden biri olan Kuka’yı satın almasından bu yana— ulusal güvenlik korkularını körüklüyor.
Giderek artan bu kırılganlıklara rağmen Berlin, Çin ile iktisadi ilişkilerini gözden geçirme konusunda pek istekli görünmüyor. Alman üreticiler, yüksek enerji fiyatları ve Biden yönetiminin, Enflasyonu Düşürme Yasası ile getirilenler de dahil olmak üzere, Amerikan işletmelerini desteklemek üzere tasarlanan sanayi politikalarının olumsuz etkileriyle mücadele ediyor. Dahası önde gelen Alman otomobil üreticileri, Çinli elektrikli araç şirketlerinin rekabetini uzun süre görmezden geldikten sonra ülkede daha düşük kârlılık ve azalan satışlarla boğuşurken bile Çin’i hala ikinci ana pazarları olarak görüyor. 2023’ün ilk çeyreğinde teknik resesyona giren Alman ekonomisinin gücüne ilişkin belirsizlik sürerken pek çok Alman karar alıcı, ülkenin iktisadi dayanıklılığı konusunda endişeli olmaya devam ediyor. Volkswagen ve kimya üreticisi BASF gibi tanınmış isimler özellikle ekonomik baskılara ya da Çin ile ticaretin aniden kesilmesine maruz kalıyor: Volkswagen yıllık net kârının en az yarısını Çin pazarından elde ediyor ve BASF, 2022 yılında Çin’e rekor düzeyde 10 milyar avro yatırım yaptı. Genel olarak Çin’deki Alman yatırımları da artıyor.
Almanya’nın üç partili koalisyonu zor bir politikayı —en önemli ekonomik ortağına karşı temkinli davranmak ama entegrasyonun artan ekonomik risklerine de dikkat etmek— iğne deliğinden geçirmek zorunda. Almanya’nın haziran ayında açıklanan ilk ulusal güvenlik stratejisinde Çin’den üstünkörü bir şekilde bahsedilmesi ve Tayvan gerilimine hiç değinilmemesi, uzun zamandır beklenen Çin stratejisine dönük beklentileri artırdı. Almanya Şansölyesi Olaf Scholz, defalarca Çin’e yönelik yaklaşımın yeniden ayarlanması çağrısında bulundu ama Çin ile ilgili iç tartışmaları yönlendiren, Scholz’un daha temkinli sosyal demokratlarını zor durumda bırakan, dışişleri ve ekonomi bakanlıklarını yöneten Yeşiller oldu. Çin stratejisini Yeşillerin liderliğindeki Dışişleri Bakanlığı hazırladı ve Pekin’in yarattığı zorluklara ilişkin değerlendirmeleri şaşırtıcı derecede açık gözlü. Sadece birkaç yıl önce hayal bile edilemeyecek bir pasajda belge, Çin’in “kendi çıkarlarını çok daha iddialı bir şekilde izlediğini” ve “mevcut kurallara dayalı uluslararası düzeni yeniden şekillendirmeye” çalıştığını kabul ediyor.
Alman hükümeti, stratejinin (halihazırda gecikmiş olan) sunumunu, Çin Başbakanı Li Qiang’ın mart ayında göreve gelmesinden bu yana ilk yurt dışı gezisi olan iki hükümet arasındaki istişarelerin yedinci turu için Berlin’i ziyaret etmesine kadar erteledi. Yaklaşık on Alman endüstri lideriyle bir araya gelen Li, risklerin azaltılmasından hükümetlerin değil, şirketlerin sorumlu olması gerektiğini ve risklerin azaltılmasının işbirliğinin güçlendirilmesini gerektirdiğini, ayrıştırmanın bilakis işe yaramayacağını öne sürdü. Berlin’in Li’yi ağırlamaktaki amacı, Pekin’e Almanya’nın ayrışma peşinde olmadığı ve Çin’i hala Alman ekonomisi açısından ve iklim değişikliği gibi zorlu meselelerle mücadele konusunda ortak olarak gördüğü konusunda güvence vermekti. Scholz’un sosyal demokratları, Çin stratejisindeki çatışmacı ifadelerden endişe duydu ve Dışişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan ilk versiyonu, temmuz ayında nihai olarak yayımlanana kadar ülkenin iktidardaki üç partili koalisyonu içinde uzun süren tartışmalar sırasında sulandırıldı.
Bu strateji Almanya’nın Çin ile giderek dengesizleşen iktisadi ilişkilerini yeniden dengelemeyi ve Almanya’nın daha geniş jeopolitik hedefleriyle uyumlu hale getirmeyi amaçlıyor. Şansölye Olaf Scholz, aynı zamanda Çin’i, Ukrayna’yı işgal ederek ülkesinin güvenlik ve savunma politikasında Zeitenwende ya da deniz değişimine yol açan Rusya ile aynı kefeye koymamaya özen gösteriyor. Strateji, Almanya’yı açıkça iktisadi risklerden arındırma ilkesine bağlıyor ve Çin’e bağımlılığın ulusal güvenlik tehdidi oluşturabileceği alanlarda ülkenin kırılganlıklarını azaltmayı hedefliyor. Strateji büyük ölçüde, koordineli ihracat kontrolleri de dahil olmak üzere Avrupa Komisyonu tarafından onaylanan daha keskin araçları benimsiyor. Fakat Avrupa Komisyonu tarafından talep edildiği üzere giden yatırımlarda tarama yapılmasını zorunlu kılmaktan kaçınıyor ve sadece “değerlendirme” taahhüdünde bulunuyor.
Çin’e yoğun bir şekilde maruz kalan şirketler için mecburi stres testleri ve zorunlu raporlama da Alman hükümetinin stratejisinin son taslağında yer almadı; bu da Scholz’un Çin’den uzaklaşma sorumluluğunu hükümetlerden ziyade şirketlere yüklemeye yönelik son açıklamalarıyla uyumlu. Son olarak, stratejide Almanya’nın Çin’e bağımlı olduğu kritik alanları (örneğin elektronikte) izlemeye dönük bir mekanizma bulunmuyor. Bu eksiklikler, aksi takdirde güçlü iktisadi riskten arınma politikasını zayıflatır.
Almanya’nın yeni Çin stratejisi özünde bir iktisadi güvenlik stratejisi ve bu stratejide sert güvenlik konuları sadece ikincil planda ele alınıyor. Bu da Çin söz konusu olduğunda Almanya ve ABD’nin öncelikleri arasındaki uçurumun altını çiziyor. Strateji, Rusya-Çin işbirliğini tartışırken güvenlik kaygılarını en açık şekilde ortaya koyuyor; Çin’in Rusya’ya silah vermesi halinde bunun sonuçlarıyla tehdit ediyor ve ülkenin Ukrayna’nın egemenliğini savunmasını “inandırıcı değil” şeklinde nitelendiriyor. Ayrıca Hint-Pasifik ortaklarıyla daha fazla askeri işbirliği ve bu bölgede geçici bir askeri varlık vaat ediyor. Bunun dışında strateji, Almanya’nın Çin ile jeopolitik olası bir çatışmada (örneğin Tayvan konusunda) atacağı adımları ya da üstleneceği rolü belirlemekten kaçınıyor.
Son değil başlangıç
Çin’in ticaretteki göreli üstünlüğünü rakiplerine karşı kullanma kabiliyetine ilişkin ortak kaygılar, ABD ve Avrupa’yı riskten arındırma ajandası dahilinde birbirine yaklaştırdı. Fakat kayda değer farklılaşmalar devam ediyor ve Almanya’nın yeni Çin stratejisi de bu farklılıkların altını çiziyor. Strateji, Berlin’in Çin konusunda daha önce kullandığından daha sert bir dil benimsemiş olsa da hükümetin önceki yaklaşımından radikal bir sapmayı temsil etmiyor; bundan ziyade, jeopolitik risklere karşı ihtiyatlı bir şekilde korumacı olurken Çin ile ticaret yoluyla Almanya’nın refahını sürdürmeyi amaçlıyor. Stratejiye göre Almanya, Çin’in artan bir şekilde iddialı olduğu hakikatini kabul ediyor ve “iktisadi kararlar alırken jeopolitik unsurları göz önünde bulundurmayı” amaçlıyor. Ancak Berlin, Çin’e karşı çatışmacı bir “blokun” parçası olmak istemiyor. Strateji belgesinde belirtildiği üzere bu, Çin ile işbirliği “en acil küresel zorlukların” çözümü için “temel” olmayı sürdürüyor.
Çin’in yarattığı iktisadi zorlukları, örneğin Hint-Pasifik’teki jeopolitik zorluklarla ayrılmaz bir şekilde ilişkili gören ABD açısından Almanya’nın yeni stratejisi yeterince ileri gitmiyor. Fakat Avrupalılar Çin’in yükselişine ABD ile aynı prizmadan bakmıyor. Bunu öncelikle ekonomik bir meydan okuma olarak görmeye devam edip daha az bir güvenlik tehdidi olarak görüyorlar. Avrupa hala üçüncü taraf bakış açısına sahip. Bu perspektiften bakıldığında ABD ve Çin, Avrupa ve Çin’inkinden farklı bir rekabet düzeni olan küresel bir hegemonik rekabete karışmış durumdalar. Büyük güç rekabetinin gerçeklerinden ve Çin’in artan iddiasından kaçamasalar da Avrupalılar, jeopolitiği ABD ile birlikte hareket edilmesi gereken bir arenadan ziyade kaçınılması gereken taktiksel bir risk olarak görüyorlar.
Almanya’nın “Avrupa’nın yolu” vizyonu her iki yöne de sahip olmaya çalışıyor, iktisadi kazanımlar elde ederken zorlu güvenlik ve jeopolitik riskleri hafife alıyor olabilir. Eğer başarılı olursa Berlin, işbirliği yapmanın ve rekabet etmenin jeopolitik gerilimleri tırmandırmadan da mümkün olduğunu ispatlayacaktır. Almanya’nın stratejisi, Avrupa’nın Çin’e yaklaşımının, Avrupa koşullarına uygun ve ABD’nin yaklaşımından farklı, mantıklı bir şekilde yeniden ayarlanması olarak görülebilir. Fakat Avrupa’da bir savaş sürerken ve 2024 ABD başkanlık seçimleri ufukta belirmişken, Çin ile kopuş riskine karşı sadece tedbir almak yeterli olmayabilir. AB ve Almanya’nın jeopolitik ortamı aktif bir şekilde şekillendirmek için ekonomik güçlerini kullanmaları gerekebilir.
Pratikte bu, Almanya’nın AB Komisyonu ile birlikte Çin meselesine öncülük etmeyi amaçlaması gerektiği anlamına geliyor. Bunu başarmak için Almanya’nın kritik altyapıyı korumayı amaçlayan yeni düzenlemelerine aykırı olarak Mayıs 2023’te Hamburg limanındaki konteyner terminalinin yaklaşık yüzde 25 hissesini Çinli COSCO şirketine satma anlaşmasında olduğu gibi karışık sinyaller göndermekten kaçınmalı. Berlin ayrıca Çin’in Rusya üzerindeki etkisini abartmaktan ve Rusya’nın Ukrayna’ya yönelik saldırganlığını engelleme beklentisiyle —Rusya ve Çin arasındaki giderek yakınlaşan işbirliği ışığında yersiz olabilecek bir beklenti— Pekin’e büyük tavizler vermekten kaçınmalı. Son olarak Almanya, Rusya’da olduğu gibi, Avrupa pazarına bağımlılığın Çin’in jeopolitik hırslarını sınırlayacağını düşünmemeli. Bu da bir başka büyük hata olur.
Almanya’nın yeni Çin stratejisi, Çin’in neden olduğu veya Çin’den kaynaklanan herhangi bir aksaklığa tehlikeli bir şekilde maruz kalan Almanya’nın iktisadi kırılganlıklarının daha gerçekçi bir şekilde değerlendirilmesine dönük önemli bir adım. Ancak iktisadi risklere odaklanması ve sert güvenlik konularını sadece ikincil derecede dikkate alması nedeniyle, hızla gelişen jeopolitik ortamda hızla geride kalma tehlikesiyle karşı karşıya. Ülke içindeki siyasi çekişmeler devam ederken bile Berlin, potansiyel ekonomik baskılara maruz kalma durumunu sürekli olarak yeniden değerlendirmek zorunda kalacaktır: bugün kabul edilebilir bir risk olarak görülen şey, bir yıl sonra tamamen farklı görünebilir. Bu türden bir yeniden değerlendirme olmaksızın, ülkenin mevcut yaklaşımı AB içindeki tartışmayı ilerletmek yerine yavaşlatabilir. Almanya’nın Çin stratejisi bir temel oluşturuyor ama asıl iş önümüzde duruyor.
