Çevirmenin notu: Ukrayna’daki askeri müdahalesiyle beraber Rusya, tarihteki en ağır ambargo rejiminin muhatabı haline geldi. Yaptırımlar, başta petrol ve doğalgazda Rusya’nın Avrupa pazarını komple kaybetmesine neden oldu. Yaptırımların etkilerinin hafifletilmesi konusunda Çin, İran ve Hindistan gibi aktörlerle ticari ilişkilerin derinleştirilmesi henüz yeterli birer alternatif değil ve bu ülkeler, ayrıca Batı’nın ikincil yaptırımlarına dair epey temkinli.
İngiltere, şu anda Moskova’ya en ağır ambargo rejimini uygulayan ülke konumunda olsa da son strateji belgesi, yaptırım mühimmatının tükenmekte olduğunu gösteriyor.
Rusya karşıtı aksana sahip yaptırım politikası: Birleşik Krallık’ın yeni yaptırım stratejisi
İvan Timofeev
Valday Tartışma Kulübü
29 Mart 2023
İngiliz hükümeti, yeni Birleşik Krallık Yaptırım Stratejisini yayımladı. Belge, devlet kurumlarının modernizasyonu ve kısıtlayıcı tedbirlerin uygulanması alanındaki yenilikleri özetliyor. Değişikliklerin ana itici gücü, Ukrayna krizinin arka planında Rusya’yı kontrol altına almak; yani yeni yaptırım politikası ağırlıklı olarak Rusya karşıtı bir nitelik taşıyor.
Birleşik Krallık, AB’den ayrılmasından bu yana kendi yaptırım politikasını izliyor. 2018 yılında, BM Güvenlik Konseyi kararlarının yanı sıra tek taraflı kısıtlayıcı tedbirlere uyulduğunda yaptırımların uygulanmasını düzenleyen temel bir yasa [Yaptırımlar ve Kara Para Aklamayı Önleme Yasası — SAMLA] kabul edildi. Aynı zamanda, yaptırımların uygulanması için kurumlar sistemi ve bir dizi araç geliştirildi. Yaptırımlar mali, ticari, ulaşım ve vize yaptırımları olarak ayrıldı. Mali kısıtlamalar arasında hem gerçek hem de tüzel kişilerin mal varlıklarının dondurulmasının yanı sıra İngiliz yargı alanında bu kişileri ilgilendiren işlemlerin yasaklanması anlamına gelen blokaj yaptırımları kilit bir araç haline geldi. Bu yaptırımlar Hazine ve Mali Yaptırımlar Uygulama Ofisinin (OFSI) yetkisi altına girdi. Ticari yaptırımlar, belirli mal ve hizmetlerin ihracat ve ithalatına getirilen yasaklar; burada kilit nokta İş ve Ticaret Bakanlığı ve onun içindeki iki yaptı, yani İhracat Kontrol Ortak Birimi (ECJU) ve yeni bir yapı olan Ticari Yaptırımlar Uygulama Ofisi (OTSI). Bunlar HM Revenue & Customs (HMRC) ile etkileşim halinde. Ulaştırma yaptırımları, yani yabancı gemi ve uçakların Birleşik Krallık’a, deniz ve hava sahasına erişiminin yasaklanması ve diğer kısıtlamalar, doğal olarak Ulaştırma Bakanlığı tarafından denetleniyor. Ulusal Suç Ajansı (NCA) yaptırım rejimlerini ihlal edenleri kovuşturuyor. Vize yaptırımları İçişleri Bakanlığı tarafından ele alınıyor.
Yaptırım politikasını ihdas etmekle görevli İngiliz kurumları, Amerikan kurumları da dahil olmak üzere, yaptırımların uygulanmasının ABD Hazinesi, Ticaret Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve diğer kurumlar arasında bölündüğü yabancı muadillerine benziyor. Bununla birlikte, İngiliz yasal mekanizmaları, yaptırımların hem federal yasalar hem de ABD Başkanı’nın idari emirleriyle düzenlendiği ABD’de kullanılanlardan daha az hantal ve daha basit. Küresel ekonomide ABD’ye kıyasla çok daha düşük bir ağırlığa sahip olmasına rağmen Londra, yaptırımların uygulanmasında liderlerden biri olarak rolünü korumaya çalışıyor. İngiltere’nin dünyanın finans merkezlerinden biri, önemli bir doğrudan yabancı yatırım kaynağı, sigorta piyasasında lider, danışmanlık ve hukuk hizmetlerinin yanı sıra sanayi malları ve teknoloji tedarikçisi olarak süregelen konumu bunu kolaylaştırıyor.
Bugün Rusya’ya karşı yaptırımların uygulanması, tek taraflı kısıtlayıcı tedbirler kurumunun geliştirilmesi için önemli bir teşvik olarak kabul edilebilir. Mevcut yaptırımların tamamı Rusya’ya karşı kullanılıyor. Rusya teması, strateji belgesinin tamamında ana tema. Belgede yer alan rakamlara göre, yaptırımların uygulanması sonucunda Rusya’nın ithalatı yüzde 94, ihracatı ise yüzde 74 oranında azaldı. Başka bir deyişle yaptırımlar, 2021 rakamlarıyla yaklaşık 20 milyar pound değerindeki mal ve hizmetleri kapsayan ikili ticareti fiilen felç etmiş durumda. 22 milyar pound değerindeki Rus varlıkları İngiliz yargı sisteminde bloke edilmiş durumda. Bu rakam hem özel hem de devlete ait Rus varlıklarının bloke edildiği AB’den önemli ölçüde daha az ama değer de önemli görünüyor.
Stratejide ortaya konan yaptırım politikasının hedefleri, araştırma literatüründe belirlenmiş olan “kanonik” kümeye karşılık geliyor. Bunlar arasında hasmane eylemlere karşı yaptırımlar yoluyla caydırıcılık (deter), hasmane eylemleri bozmak (disrupt) ve kabiliyetleri göstermek (demonstrate) yer alıyor. Fakat bu üçlüde yaptırım politikasının temel amaçlarından biri kayboluyor, o da hedef ülkeyi siyasi rotasını değiştirmeye zorlamak (coerce). Bu kısmen caydırıcılıkla örtüşüyor, ancak caydırıcılığın maksadı belirli politikaları önlemektir, onları değiştirmek değil.[1] Bu amacın gerilemesi, tarihsel olarak yaptırımların genelde hedef ülkelerin siyasi gidişatında bir değişikliğe yol açmamış olmasından kaynaklanıyor olabilir. Modern Rusya deneyimi de bunu gösteriyor. Fakat aynı Rusya deneyimi, çevreleme ve gösterilerin başarısızlığından da söz ediyor. Özel askeri harekatın arifesinde 2019 Rusya Yaptırımlar Yönetmeliğinde değişiklikler yapılmaya başlamıştı. Ancak bunlar çatışmanın kontrol altına alınmasını sağlamadığı gibi, çatışmanın başlangıcında ve gelişmesi sırasında blokaj ve diğer yaptırımlar şeklindeki gösteriler de çatışmanın kontrol altına alınmasını sağlamadı. Açıkça söylemek gerekirse strateji, yaptırımların etkinliği için net kriterler içermiyor. Görünüşe göre bu, zafer ya da yenilgi şeklinde siyasi bir sonuç olarak değil, verilen zararın miktarı olarak değerlendirilebilir. Başka bir deyişle, yaptırımlar siyasi hedeflere ulaşma aracı ya da diplomasi aracı olarak adlandırılabilecek bir araçtan ziyade, zarar verme aracı, yani bir savaş aracı olarak sunuluyor.
Yaptırımların diğer başlatıcıları ile koalisyon iş birliğine yapılan vurgu, stratejinin mantıklı bir yönü olarak değerlendirilebilir. Bu ülkeler arasında ABD, AB ülkeleri ve diğer G7 ülkeleri (Japonya, İngiltere ve Kanada) bulunuyor. Araştırmalar, bu koalisyonun faaliyetlerinin yaptırımların etkinliğini artırdığını ortaya koyuyor [Bapat, N.A., Heinrich, T., Kobayashi, Y., Morgan, C. (2013) ‘Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data’, International Interactions 39: 79-98]. Rusya’ya karşı tek taraflı yaptırımları başlatan koalisyonun Soğuk Savaş’ın sona ermesinden bu yana eşi benzeri görülmedi. Yaptırım politikasının koordinasyonu hem yasaklama ve kısıtlamaların uyumlaştırılması hem de yaptırımların delinmesinin önlenmesinde iş birliği düzeyinde gerçekleştiriliyor. Stratejinin aynı derecede tanıdık bir yönü de yaptırımların, işletmelere muhtemel zararları, diğer dış politika araçlarıyla kombinasyonları, çeşitli devlet organlarının birbirleriyle ve iş dünyasıyla etkileşimleri ve yaptırım rejimlerini ihlal edenlerin kovuşturulmasına yönelik çabalar dikkate alınarak dikkatli bir şekilde incelenmesine yapılan vurgu.
Stratejinin ikincil yaptırım araçları hakkında neredeyse hiçbir şey söylememesi ilginç. Bu kısmen doğal, zira İngiliz hukukunda olduğu gibi AB hukukunda da ikincil yaptırım kavramı bulunmuyor. Fakat fiili olarak, askeri ve çift kullanımlı mallar alanında ve stratejik öneme sahip sektörlerde Rus ortaklarla iş birliği yapan üçüncü ülkelerden kişilere karşı mali yaptırımların engellenmesi şeklinde uygulanıyor. Rusya Yaptırımlar Yönetmeliğinde 2019 yılında yapılan değişiklik bu tür imkânlara zemin sağlıyor. Örneğin, yaptırımların engellenmesi “Ukrayna’yı istikrarsızlaştıran, toprak bütünlüğünü, bağımsızlığını veya egemenliğini tehdit eden” veya “Rusya hükümetinden fayda sağlayan” kişileri kapsayabilir. Değişiklikteki her iki formülasyon ve bunların yorumu da son derece geniş.[2] Hem Rus hem de yabancı gerçek ve tüzel kişiler bu yaptırımların kapsamına girebilir. Şubat 2024’te mali yaptırımların engellenmesinin genişletilmesi, bu tür yaptırımların Rus ortaklarla iş birliği yapan üçüncü ülkelerden şirketlere karşı giderek daha fazla kullanıldığını gösteriyor. Burada, bilhassa Türkiye, Çin, BAE ve Marshall Adaları’ndaki şirketler söz konusu [İngiltere Hazine Bakanlığı Mali Yaptırımlar Uygulama Ofisi, Mali Yaptırımlar Bildirimi].
Stratejide Birleşik Krallık’ın diğer yaptırım politikalarından da bahsediliyor. Ülke şu anda kısıtlayıcı tedbirler alanında toplam 36 program yürütüyor. Ancak bunlara ilişkin bilgiler hala arka plan niteliğinde. Yeni stratejinin öncelikle Rusya’ya odaklandığı düşünülebilir. Birleşik Krallık’ın yaptırım politikasının bundan sonraki evrimi, büyük ihtimalle Rusya tarafından belirlenecek. Rusya’nın yabancı kısıtlamalara uyum sağlama ve yaptırımlara karşı koyma yönündeki aktif politikası, yakın vadede Batılı ülkelerin yaptırım politikalarında kavramsal değişikliklere yol açabilir.
[1] Hufbauer, G., Shott, J., Elliott, K., Oegg, B. (2009) Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition, Washington DC: Peterson Institute for International Economics.
[2]The Russia (Sanctions) (EU Exit) (Amendment) Regulations 2022.
