IMF, “yeni millileştirme dalgası”na dikkat çekti

IMF, devletlerin özel sektör girişimlerini (millileştirme) son 50 yılda görülmemiş bir hızla ele geçirdiğini öne sürerek, “bu seferki durum farklı” dedi.

Fon’un “Finance & Development” (F&D) dergisinde Nicholas Mulder imzasıyla yayımlanan makalede, “Hükümetler, son 50 yılın en hızlı temposuyla özel şirketleri ve kaynakları kontrol altına alıyor. Geçtiğimiz yüzyılda yaşanan sayısız kamulaştırma dalgasına bakıldığında, bu değişim dünyanın iktisadi manzarasını değiştirecek,” deniyor.

2020 yılından bu yana, her kıtadaki hükümetlerin hem kendi vatandaşlarının hem de yabancı yatırımcıların elindeki mülkleri kamulaştırdığını hatırlatan Mulder, Fransa ve Almanya’nın kamu hizmetleri ve elektrik şirketlerini devraldığının; Fransa’nın Avrupa’nın en büyük tersanesini devlet kontrolü altına aldığının; Birleşik Krallık’nın ise demiryollarını ve çelik üretimini millileştirdiğinin altını çiziyor.

Rusya’nın Şubat 2022’den bu yana limanlarda, fabrikalarda ve tüketim sektöründeki işletmelerde 48 milyar dolardan fazla varlığa el koyduğunu belirten tarihçi, ABD’nin de ülkenin tek yerli nadir toprak element üreticisinde çoğunluk hissesi elde ettiğini; ayrıca giderek artan sayıda ülkenin lityum, altın, uranyum, nikel ve hatta palmiye yağı gibi yabancı sermayeli kaynaklara el koyduğunu vurguluyor.

Mulder, “Değerlemeler konusunda tartışmalar olsa da, yalnızca 2016 ile 2026 yılları arasında 239 milyar ile 544 milyar dolar değerindeki varlıklar millileştirildi,” diye yazıyor.

Mulder şöyle devam ediyor:

“Jeopolitik istikrarsızlık, emtia piyasalarındaki aksaklıklar ve yenilenebilir enerji alanındaki gelişmeler, bu devralma süreçlerini tetikliyor. Ayrıca, giderek daha fazla hükümetin müdahaleci iktisat politikalarını benimsemesi nedeniyle, mevcut millileştirme dalgasının azalacağına dair herhangi bir işaret görülmüyor. Bu devralmalar, küresel iktisadi ve finansal entegrasyonu değiştirecek ama yavaşlatmayacak. Bunun yerine, uluslararası ticaret ve yatırımdaki uzun vadeli eğilimleri yeniden şekillendirebilirler.”

IMF için yazan tarihçi, bunun son 100 yıl içindeki dördüncü büyük millileştirme dalgası olduğunu söylüyor. Mulder’a göre millileştirmelerin hızı ve zamanlaması genellikle “siyasi aciliyet, parasal koşullar ve sermaye hareketliliğinin birleşimini” yansıtır.

Buna göre ilk dalga, 1930’larda Büyük Buhran döneminde yaşandı. İkinci dalga ise, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından birçok ülkenin karma ekonomi sistemlerini kurmaya başlamasıyla 1940’ların sonlarında başladı. 1970’lerde ise sömürgecilikten kurtulma süreci, Bretton Woods döviz kuru sisteminin sona ermesi, enerji krizleri ve enflasyonist baskılar üçüncü dalgayı tetikledi.

Millileştirmelerin biçim ve içerik açısından önemli bir çeşitliliğe sahip olduğunu savunan yazar, bunların hepsinin “devletin mülkiyet iddiası” anlamına gelmediğini hatırlatıyor:

“Bazı durumlarda devletin rolü, zorla satış yoluyla varlıkların bir özel mülk sahibinden diğerine devredilmesini kolaylaştırmak olmuştur. Bazı devralmalar tam anlamıyla müsadere niteliğindeyken, diğerleri tazminatlı müzaderedir. Hepsi de özel mülkiyeti ulusal kontrol altına almak ve devlet ile sermaye arasındaki ilişkiyi yeniden müzakere etmek için siyasi ve hukuki araçlardan yararlanır.”

“2020’lerde yükselen millileştirme dalgasının ayırt edici özelliği nedir?” diye soran Mulder, öncelikle “her biri bir öncekinden daha büyük olan” önceki üç dalganın tarihçesini ele alıyor.

1930’lardaki birinci dalga: Büyük Buhran’a yanıt

Mulder’a göre 1870’lerden 1930’lara kadar süren entegre dünya ekonomisi iki temele dayanıyordu: Göreli serbest ticaret ve uluslararası altın standardı.

Bu politikalar, büyük ölçekli yabancı yatırım akışlarının önünü açtı ve Fransa, Almanya ve Birleşik Krallık gibi zengin ekonomiler, kendi GSYİH’larının yüzde 50 ile 160’ı arasında değişen büyük yurtdışı sermaye stokları biriktirdiler.

Birinci Dünya Savaşı bu sınır ötesi sermaye yatırımlarının büyük bir kısmını erozyona uğratmış olsa da, savaş küresel piyasa entegrasyonunu yok etmedi. Aksine, 1920’lerde yeniden canlanan altın standardı altında uluslararası yatırım ve ticaretin bir kez daha genişlediği dönemde, dünya ekonomisini ABD’nin büyümesi etrafında yeniden yönlendirdi.

Yazara göre Büyük Buhran, serbest ticareti ve sermaye akışlarını sona erdirdi ve ilk küresel millileştirme dalgasını tetikledi. 1928–29 yıllarından itibaren, emtia fiyatlarında, ardından borsalarda ve dünya ticaretinde, son olarak da uluslararası para düzeninde birbirini izleyen bir dizi kriz yaşandı.

Finansal sistemin çöküşünü önlemek için birçok ülkede devlet, bankacılık sistemlerinin tamamını veya bir kısmını devraldı. 1931 ile 1935 yılları arasında ABD, finansal sermayenin yaklaşık üçte birini millileştirdi; Almanya’da ise banka sermayesinin yarısından fazlası devlet mülkiyetine geçti. İtalya, 1931’den 1933’e kadar özel sektöre ait sanayi ve finans varlıklarının yüzde 20’sini kamulaştırdı. Devlet mülkiyeti, havacılık endüstrisini ve demiryollarını kamulaştıran Fransa’da; kömür madenlerini kamulaştıran Birleşik Krallık’ta; ve yabancı sermayeli petrol şirketlerini devralan Bolivya ile Meksika’da genişledi.

Mulder’a göre bu önlemler “genellikle acil bir krize yanıt”tı ve bazıları daha sonra geri alındı. Ne var ki, dönemin en gelişmiş ekonomilerinde gerçekleşmiş olmaları nedeniyle, gelişmekte olan ekonomiler üzerinde önemli bir “kolaylaştırıcı etki” yarattılar.

Dahası, küresel ticaret ve sınır ötesi krediler dramatik bir şekilde daraldı ve birçok hükümet sermaye kontrolleri uyguladı. Bu gelişmeler, sermaye kaçışını tetikleme veya uluslararası piyasalardan tepki görme korkusu olmaksızın, nispeten düşük maliyetle millileştirmelerin yapılmasına imkân sağladı.

1930’lardaki millileştirme dalgası, küresel iktisadi ve finansal çöküşün bir belirtisiydi. Kısa vadede iflasları önledi ama aynı zamanda ulusal pazarları bölünmüş hale getirdi ve uluslararası ticareti ve yatırımı azalttı.

Zamanla, devletin mülkiyet payının artması, hükümetlere politika belirleme konusunda daha fazla özerklik kazandırdı ve İkinci Dünya Savaşı’nın sonunda yeni bir uluslararası iktisadi düzene katkıda bulunmalarına imkân sağladı.

1940’lardaki ikinci dalga: Sermaye kaçışı riski olmadan millileştirme

Mulder’ın aktarmına göre İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra, Avrupa, Latin Amerika ve Asya ekonomilerinde yeni bir kamulaştırma dalgası yaşandı.

Büyük ölçekli kamu yatırımlarının özel piyasa mekanizmalarıyla bir arada var olduğu karma bir iktisadi model ortaya çıktı. 1944’te Bretton Woods’ta kurulan sabit döviz kuru sistemi, uluslararası finansal istikrar sağladı; bu da sermaye kaçışı riskini azaltarak millileştirmelere yardımcı oldu.

Birçok ülkede yüksek enflasyon, hükümetlerin özel hissedarları satın almak için en uygun anı seçmelerine imkân tanıdı. Ayrıca hükümetler millileştirmeleri tahvil ihracı yoluyla finanse ettikleri için, enflasyon borçların reel maliyetini düşürmeye de yardımcı oldu.

Bu şekilde Birleşik Krallık, İngiltere Merkez Bankası ile havacılık, kömür, telefon, ulaştırma, elektrik, gaz ve demir-çelik sektörlerini millileştirdi. Fransa, Banque de France’ı; banka mevduatlarının yüzde 80’ini elinde bulunduran özel finans kurumlarını; kömür, elektrik ve telefon sektörlerini; ve birkaç büyük sanayi dalını devraldı.

Benzer millileştirmeler Arjantin, Avusturya, Brezilya, Çekoslovakya, Hindistan, Endonezya, İran, İtalya, Japonya ve Doğu Avrupa’daki sosyalist devletlerde de gerçekleşti.

Bu ikinci millileştirme dalgası, sektörel açıdan daha geniş kapsamlı, gelişim açısından daha sistematik ve 1930’lardaki “aceleci adımlara” kıyasla daha kademeli bir şekilde uygulandı.

IMF için yazan tarihçiye göre bu durum, özel yatırımcıların beklentilerini ayarlamasına olanak tanıdı, iktisadi dalgalanmayı azalttı ve millileştirmelerin savaş sonrası ilk üç on yıldaki hızlı büyümeyi aksatmasını engelledi.

Büyük bir fark yaratan unsurlardan biri, Avrupa ekonomilerinin esas olarak kendi vatandaşlarına ait mülkleri devralmış olmasıydı. Bu, süreci siyasi kurumlar aracılığıyla yönetebilecekleri ve böylece “daha fazla istikrar ve demokratik meşruiyet” sağlayabilecekleri anlamına geliyordu. 

Buna karşılık, gelişmekte olan ekonomiler Batılı yatırımcıların mülklerini devraldığında riskler daha büyüktü ve diplomatik anlaşmazlıklar, hatta doğrudan çatışmalar gerçek bir olasılıktı.

Savaş sonrası millileştirme dalgası, dünya ekonomisi için önemli bir katalizör rolü oynadı. Devlet işletmeleri, yatırım için büyük meblağları harekete geçirmede öncülük etti ve gelişmiş ekonomiler genelinde hızlı iktisadi büyümeyi tetiklemeye yardımcı oldu:

“Kaynak tahsisinde kaçınılmaz verimsizlikler olsa da, yatırım öncelikleri üzerindeki siyasi kontrol açısından buna denk bir kazanç elde edildi. Millileştirilmiş mülkiyet seviyesi yüksek olan ülkeler, 1970’lere kadar özel sektör yatırımlarının daha fazla olduğu ekonomilere göre daha düşük performans göstermedi.”

1970’lerdeki üçüncü dalga: Gelişmekte olan ülkelerde millileştirmeler

Mulder, birinci ve ikinci millileştirme dalgalarının, “Batı ve Kuzey Atlantik ülkelerinin dünya ekonomisine hakim olduğu dönemde” gerçekleştiğini vurguluyor.

Savaşın ardından Avrupa imparatorluklarının dağılmasıyla egemen devletlerin sayısı da arttı ve BM’ye üye ülke sayısı 1945’teki 51 ülkeden 1970’e kadar 127’ye yükseldi.

Bu yeni ulusal ekonomiler, küresel iş bölümünde kendilerine bir yer edinmeye çalıştı ama birçok Latin Amerika, Afrika ve Asya’daki emtia ihraç eden ülke hâlâ yabancı sermayeye bağımlıydı.

Mulder’a göre iki “şok” millileştirmelerde bir artışa yol açtı: İlki, Bretton Woods sisteminin sona ermesiydi. Başkan Richard Nixon’ın Ağustos 1971’de doları devalüe etmesi, ihracat gelirlerini dolar cinsinden elde eden emtia üreticileri için bir şok yarattı.

Petrol üreticisi ülkeler, değer kaybeden dolardan daha fazla gelir payı elde etmek amacıyla yabancı sermayeli petrol şirketlerindeki hisselerini artırdı.

1973 petrol krizi, enerji ve maden fiyatlarında muazzam bir artışa neden oldu; bu da doğal kaynaklara sahip ülkeleri emtia patlamasından yararlanmaya heveslendirdi.

Mulder’ın aktardığı Stephen Kobrin’in araştırması, temellük sürecinin hızlandığını gösteriyor: Bu süreç 1975’te zirveye ulaşmış ve 28 ülke 83 millileştirme gerçekleştirmiş ki bu, ortalama olarak her dört günde bir millileştirme anlamına geliyor.

1971 ile 1980 yılları arasında, gelişmekte olan ekonomiler en az 26 milyar dolarlık yabancı mülkiyetindeki varlığı millileştirdi. Bu rakam, 1980 yılında gelişmekte olan dünyadaki toplam doğrudan yabancı yatırımın yüzde 11’ine denk geliyordu.

Mulder’a göre üçüncü millileştirme dalgası, öncekilerden daha geniş kapsamlı, daha uzun süreli ve söz konusu kaynaklar açısından daha değerliydi.

İlk millileştirmelerin başarısı, diğer ekonomileri de benzer müdahalelerde bulunmaya teşvik etöişti. Para ve enerji şoklarının yol açtığı enflasyon ise, sahiplere yapılan ödemelerin reel olarak daha ucuz hale gelmesi nedeniyle millileştirmeleri kolaylaştırdı.

Böylelikle Latin Amerika, Afrika ve Orta Doğu ekonomileri, 1970’ler boyunca kaynak temellerinin büyük bir kısmını millileştirebildi.

Öte yandan Mulder, tarihin en büyük millileştirme dalgasının, 1979’dan itibaren Federal Rezerv tarafından benimsenen daraltıcı para politikalarıyla sona erdiğini hatırlatıyor: Bu politikalar enflasyonu düşürdü ve küresel büyümeyi yavaşlattı.

Mulder’a göre 1970’lerdeki millileştirme dalgasının en önemli uluslararası iktisadi etkisi, yarattığı kamu borcu yüküydü.

Gelişmekte olan ekonomilerin çoğu yatırımcılara tazminat ödediği için dış borç yükümlülükleri arttı.

1980’lerin başında faiz oranları hızla yükseldiğinde, bu durum onları büyük refinansman risklerine maruz bıraktı ve Jamaika’dan Zaire’ye kadar uzanan bir dizi borç krizini tetikledi. 

Sonraki yıllarda, sermaye piyasaları daha entegre hale geldikçe ve hükümetler kamu borcunu azaltmanın yollarını aradıkça, millileştirilmiş birçok varlık yeniden özelleştirildi.

2020’lerdeki dördüncü dalga:

Mulder’a göre mevcut millileştirme dalgası, 2008 küresel finans krizinin ardından ve birkaç büyük finans kurumunun acil olarak devralınmasıyla başladı.

Bu adımların çoğu, şirketlerin yeniden özel sektöre satılmasıyla geri alınsa da, 2010’ların sonlarından bu yana daha kalıcı millileştirmeler de yaşandı.

Bunlardan bazıları, 2020 COVID-19 salgını ve Ukrayna savaşıyla tetiklenen 2022 emtia fiyatlarındaki artış gibi büyük küresel arz ve talep şoklarına verilen tepkilerdi.

Diğer el koymalar ise “iklim değişikliği” gibi daha geniş kapsamlı sorunları ele almayı amaçlıyor. Örneğin, yenilenebilir teknolojiler için kullanılan minerallerin millileştirilmesi, ihracatçı ülkelerin fiyat avantajlarından yararlanmasını sağlayabilir.

Devralmaların bir başka türü ise “milli güvenlik” kaygılarını ve hükümetlerin stratejik rekabet açısından hayati öneme sahip kaynakları kontrol etme arzusunu yansıtıyor.

Mulder’a göre jeopolitik millileştirmeler, stratejik rakipler arasındaki doğrudan yabancı yatırımları daha riskli hale getirecek. 

Fakat yazara göre bu, küresel iktisadi ve finansal entegrasyonu genel olarak azaltmayacak. Bunun yerine, “jeopolitik olarak uyumlu” bloklar içinde daha fazla ticaret, kredi ve yatırım akışı gerçekleşebilir; tarafsız devletler ise kendilerini güvenilir aracılar ve yatırım için güvenli destinasyonlar olarak konumlandırarak yabancı sermayeyi çekebilirler.

Yazar, millileştirme süreçlerinin “geniş kapsamlı dış ve iç faktörlere tepki verdikleri için” sıklıkla dalgalar halinde gerçekleştiğine dikkat çekiyor: Emtia fiyatları yükseldiğinde, ihracat gelirlerinden daha büyük bir pay elde etme olasılığı cazip hale gelir. Başarılı millileştirme örnekleri, bu tür politikaların diğer ülkeler için ne kadar kolay ve cazip olduğunu gösterir. Bu “örnekleme etkisi”, millileştirme süreçlerinin tarihsel olarak neden dalga benzeri, döngüsel hareketler halinde kümelendiğini açıklamaya yardımcı olur.

Mulder, değerlendirmesini şöyle sonlandırıyor:

“Hükümetler, tazminatlı satın alımların reel maliyetlerinin daha düşük olduğu enflasyon dönemlerinde daha kolay millileştirme yapabilirler. Gelgelelim sermaye hareketliliğinin artması, yatırımcılara daha fazla çıkış seçeneği sunarak ve hükümetleri kısıtlayan piyasa tepkilerini hızlandırarak genellikle millileştirmeleri dizginler. Tarihsel olarak yüksek sermaye piyasası entegrasyonuna rağmen günümüzde millileştirmelerin artması, devralmaları destekleyen güçlü makroekonomik ve jeopolitik güçlere ve jeoekonomik parçalanma çağında millileştirmelerin iktisadi siyasetin hayati bir aracı olduğu yönündeki artan siyasi inanca işaret ediyor.”