Aşağıda bulacağınız epey uzun ve bir ölçüde de teorik yazı, giriş kabilinden ilk paragrafı dışında Türkçeye eksiksiz olarak çevrildi.
Bu uzun yazı, tarih, siyaset ve iktisat açısından not alınarak okumaya değer. Meselenin tarih tarafı, Sovyet planlamacılığıyla ilgili. Siyaset tarafı, devlet idaresinin özerklik alanının genişletilmesiyle ilgili. Siyaset tarafıyla iç içe olan iktisat tarafı, tekellerin dizginlenmesi ve merkezi planlamaya tabi kılınmasıyla ilgili.
Ama bu zaten yeterince uzun yazının girişine bir de bu konularda uzun uzadıya yazmak anlamsız olacak. Mülahazaları başka bir zamana bırakalım; ama hiç değilse, benim Rusya ile ilgili hemen bütün yazılarımdan başka Glazyev’in ve Mamedov’un Harici’de daha önce yayınlanmış makalelerini, ama en çok da (Patruşev’in müsteşarı) Nazarov’un stratejik planlama ile ilgili hacimli doçentlik tezine ilişkin Afinogenov’un gene Harici’de yayınlanan incelemesine gönderme yapmak gerek.
Glazyev’in makalesi, 18 Mayıs’ta Duma’da Moskova Maliye ve Hukuk Üniversitesi Devlet Planlama Enstitüsü tarafından düzenlenen konferansta sunuldu.
* * *
“Stratejik Planlama Sisteminin İyileştirilmesi Üzerine”
Sergey Glazyev
… Bilimsel-teknolojik gelişmenin iktisadi kalkınmanın önde gelen bir faktörü olmasıyla birlikte, devletin en önemli işlevi, uzun vadeli tahmin ve bilimsel-teknolojik ve iktisadi kalkınmanın projelendirilmesi haline geliyor. Böylelikle, hızlı teknolojik değişikliklerin yüksek belirsizliği şartlarında devlet, iktisadi faaliyet unsurlarına çok çeşitli olası teknolojik izlekler üzerinde yoğunlaşmalarında ve zamanında doğru yatırım kararları almalarında yardım ediyor. Devlet, iktisadi kalkınmanın gelecekteki istikametlerini tespit eder, bunların hayata geçirilmesi için bilimsel araştırma çalışmalarını, altyapı tesislerini ve öğrenim potansiyelini zamanında kurarken, milli iktisadın rekabet kapasitesini de yükseltir, teknolojik-iktisadi gelişmenin çığır açan alanlarında görece avantajlar yaratır.
Ülkemiz, stratejik planlama işlevlerinin başlatıcısıdır; bu işlevlerin devlet idaresi sisteminde şekillenmesi daha geçtiğimiz yüzyıl Birinci Dünya Savaşı’ndan önce başlar. Rusya devletinin teknolojik geri kalmışlığı aşmak için ana demiryolu hatlarının örgütlenmesi, savunma sanayisi, devasa coğrafyanın kullanıma açılması işlevlerini üstlenmesi gerekmişti. GOELRO (Rusya’nın Elektrifikasyonu Devlet Komisyonu; Lenin’in “Sovyet iktidarı artı elektrifikasyon eşittir komünizm” formülünün ikinci parçası, komünizmin maddi temeli olarak sanayileşmenin tetikleyicisi — H.Y.) planı, başarılı bir devlet stratejik planlamasının klasik örneği oldu. Sovyet planlama sistemi bu yaklaşımı geliştirdi ve konut inşasından başlayarak uzay uçuşlarına kadar karmaşık kalkınma problemlerini çözebildi.
Bununla birlikte SSCB’deki işlek direktif planlama sisteminin bürokratizasyonu ve formalizasyonu, büyük iktisadi devlet kurumlarının menfaatlerinin yeniden üretilmesiyle koşullanan sistematik hataların birikmesine yol açtı. Mevcut sınai ve teknolojik sistemlerin sonu gelmezcesine yeniden üretilmesinin ağır ataleti efektifliğin düşmesine ve SSCB’nin teknolojik geri kalmışlığının artmasına, nihayetinde çöküşüne yol açtı.
Direktif planlamanın katılığı, Sovyet sosyalizm sisteminin karakteristiğidir; bu katılık birçok açıdan SSCB’nin militarizasyonuyla koşullanmıştı, zira SSCB, İkinci Dünya Savaşı’nın muzaffer surette tamamlanmasına kadar düşman bir çevre içinde hayatta kalmak zorundaydı. Ama bunu takip eden ABD ve müttefikleriyle ile soğuk savaş, kamu iktisadının örgütlenmesinde (onun gelişmesini savunma ve milli güvenliğin sağlanması görevlerinin yerine getirilmesine bağımlı kılan) seferberlik yöntemlerinin korunmasına mecbur bıraktı. SSCB’nin dağılmasından ve iki sistemin soğuk savaşının sona ermesinden, sosyalist ülkelerin çoğnluğunun pazar ekonomisine geçmesinden sonra direktif planlama güncelliğini kaybediyor ve yerini sosyal-iktisadi gelişmenin indikatif planlaması alıyor. Böylelikle indikatif planlama stratejik planların tamamlanmasını temin ederken milli iktisadı kalkındırmaya yönelik stratejik idare sisteminin parçası haline geliyor.
Ülkemizde SSCB’nin çöküşüyle eşzamanlı olarak merkezi planlama sistemi de parçalanırken (üstelik bu sistemin yerine bugüne kadar, sosyal-iktisadi kalkınma hedeflerine erişilmesi için milli iktisadın entegrasyonuna yönelik hiçbir alternatif mekanizma da konulmuş değildir) dünyadaki önde gelen devletlerin çoğunda planlama metodolojisi gelişmeye ve iyileştirilmeye devam etti. Çin Halk Cumhuriyeti’nde direktif planlamadan stratejik planlamaya geçiş, özel bir ilgi konusudur; Çin, sadece sosyalist oryantasyonunu korumakla kalmadı, 21’inci yüzyılda efektif bir sosyal-iktisadi kalkınma idaresinin de örneği oldu.
Dünyadaki iktisaden kalkınmış ülkelerin çoğunda devlet planlama ve düzenleme sistemi, planlamanın taban genişliğini daraltan, ekonominin işlevsellik parametrelerini içeren detaylı ve kapsayıcı belgelerin birbirine bağlı vertikal, piramidal organizasyonu şeklinde formüle ediliyor. Devletler uzun vadeli düzenleyici faaliyetleri çerçevesinde orta vadeli kalkınma programları üzerinde çalışıyor ve bunları gerçekleştiriyorlar. Orta vadeli programlar çerçevesinde de kısa vadeli devlet planlaması, ekonominin ve sosyal alanın düzenlenmesi yapılıyor. Bunlar, mali, vergi ve diğer yıllık döngüsel vasıtalar aracılığıyla konjonktürel düzenleme şeklinde hayata geçiriliyor.
Rusya’da bu türden bir belgelerin hiyerarşik örgütlenme sistemi, 28 Haziran 2014’te kabul edilen “Rusya Federasyonu’nda Strateji Planlama” federal kanunuyla düzenlenir. Bundan başka 8 Kasım 2021’de Rusya Başkanı imzasını taşıyan 633 sayılı “Rusya Federasyonu’ndan stratejik planlama alanında devlet siyasetinin temellerinin onaylanması hakkında” kararname de çıktı. Bunlara uygun olarak idarenin bütün alanlarında onbinlerce stratejik planlama belgesi üzerinde çalışılıyor. Ancak problem şu: mevcut normlar, bunların gerçekleşmesi ve planlanan göstergelere ulaşılmasında sorumluluk mekanizmaları öngörmüyor. Diğer bir problem, bu muazzam miktardaki stratejik planlama belgelerini birbiriyle koordine etmek, bunları denge ve kaynak temini açısından denetlemek.
Son yıllarda hükümet tarafından bu problemlerin idari sisteme modern dijital teknolojiler katmak temelinde çözümü için etkili tedbirler alındı. Bu teknolojiler, federal seviyedeki stratejik planlama belgelerini, bunların hayata geçirilmesine yönelik etkinlikleri ve uygulanmasının kontrolünü birleşik bir enformasyon sistemine bağlıyor. 2021’de bu çalışmanın teknolojik iskeleti şekillendirildi; hükümet Koordinasyon Merkezi kuruldu, temel kısa, orta ve uzun vadeli görevler dijitalize edildi, bunlar ilk defa birleşik bir mali, personel ve proje dengesinde bir araya getiriliyorlar, milli projelerin hedef ve ödevleri üç yıllık bütçede yansımasını buluyor. Hükümetin üretkenliği en az iki kat arttı; 2000-2020 arasında hükümetin yıllık ortalama 950 kanunu (kararnamesi) kabul edilmişti, 2020-2022’de ise yılda 2000’den çok kanun geçti; milli projelerin bütçe uygulaması da büyük artış gösterdi; 2019’da planın yüzde 90’ı seviyesindeyken 2020 ve 2021’de yüzde 97 ve üzerine çıktı. Proje ve program finansmanı, kamu-özel ortaklıkları ve interaktif stratejik planlama için planlar ve prosedürler üzerinde çalışılıyor.
Hükümetin kurduğu Koordinasyon Merkezi, milli projelerin, devlet programlarının uygulanmasını, ülkenin siyasi yönetiminin koyduğu sosyal-iktisadi kalkınma hedeflerinin hayata geçirilmesi çalışmasını online olarak takip etmeye imkân sağlıyor. Sorumluların istikametlere göre tespiti, planlanan etkinliklerin yerine getirilmesinde kontrolü temin ediyor. Neticede sisteme girilen stratejik planlama belgelerinin hayata geçirilmesi için etkinliklerin uygulanması faaliyetinde bütünlük, komplekslik, şeffaflık ve yüksek bir efektivite temin ediliyor. Bu sistem tamamlanan etkinliklerin gerçek sonuçlarının göstergeleriyle tamamlanabilirse (üretim çıktısı ve sağlanan hizmet hacimlerindeki büyüme, yeni teknolojilerin geliştirilmesi ve uygulanması, istihdam yaratılması, sermaye yatırımları ve hayata geçirilen üretim kapasiteleri) ve bunlar materyal ve sektörler arası bilanço sistemine taşınırsa, bu durumda hayata geçirilen etkinliklerin efektivitesinin makroekonomik göstergelerde yansımasını almak da mümkün olabilir.
Sosyal-iktisadi kalkınmanın stratejik planlamasında ana çizgilerin meydana getirilmesini tamamlamak için başta para-kredi olmak üzere makroekonomik siyasetin eksiz bileşenlerini de ona katmak zaruridir. Şu anda para-kredi siyaseti otonom şekilde yürütülüyor, stratejik planlama belgelerine değil IMF tavsiyelerine uygun ve bu tavsiyeler de siyasi seviyede alınan iktisadi kalkınma hedeflerine erişilmesini dışlıyor. Başkan bir iktisadi atılım görevi koyuyor, Merkez Bankası ise bunun gerçekleşmesini bloke ediyor, “enflasyon hedeflerine varılması” bahanesiyle yatırım kredilerini kısıyor; devlet bankaları yatırım kredileri yerine mevduat sahiplerinden komisyon alarak kâr etmeye yoğunlaşıyorlar, işletmeler de gelirlerini gelişmeye yatırmak yerine offshore hesaplarına yönlendiriyorlar. Neticede ne sınai büyüme, ne enflasyonun azaltılması hedeflerine ulaşılabiliyor.
Para-kredi siyasetini ve bankacılık sistemini stratejik planlamaya sokmadan siyasi yönetim tarafından belirlenen kalkınma hedeflerinin gerçekleştirilmesini sağlamak mümkün değildir. Örneğin ithal ikamesi siyasi ortama ve AB ülkelerinden ithalatın kesilmesiyle açılan geniş imkânlara rağmen ağır ilerliyor. Zira bunların hayata geçirilmesi için işletmelere üretim çıktılarını artırmaları ve yeni ürünler geliştirmeleri için makul faiz oranlarında kredi vermek ve keza istikrarlı bir ruble kuru sunmak gerekiyor.
Merkez Bankası ne birini ne diğerini sağlıyor. Oysa bankanın şu anda sınai üretimi artırmak hedefiyle ticari bankaları ve kalkınma kuruluşlarını yeniden finanse etmeye yönelik özel vasıtaları devreye sokmuş olması gerekirdi. Batılı şirketlerin ayrılmasıyla kendi mamullerimizde üretimi yüzde 25 artırma imkânı ortaya çıktı. Bunun için gerekli boş üretim kapasitesi mevcut (bunların sanayideki ortalama büyüklüğü yüzde 60’dan az fazla), ama döner sermayenin uygun şekilde yenilenmesine ve teknolojik eksikleri aşmak için zaruri yatırımları gerçekleştirmeye yönelik erişilebilir kredi yok.
Sorumluluk, finansman ve bilimsel destek sunan gerçek bir devlet planlaması uygulanmadıkça ithal ikamesi de gerçekleşmez; dış ticaret sadece batıdan doğuya ve güneye kaymış olur. Oysa ithal ikamesi yeterince esnek olmalı ve iktisadi birimlerle devlet organlarının muhtelif menfaatlerini pazar-hukuk mekanizmaları temelinde genel bir eylem planı içinde birleştirmelidir.
Bu tür mekanizmalar müktesebatta mevcut. İlgili işletmelerle federal ve bölgesel iktidar organları arasında özel yatırım sözleşmeleri ve diğer çok taraflı yatırım mutabakatı biçimleri pratikte geniş şekilde kullanılıyor. Ancak bunlar stratejik planlama ile ilişkili değil, sadece yatırım projelerini gerçekleştirmek için devletten imtiyaz ve garanti almayı hedefleyen iktisadi birimlerin inisiyatifleri temelinde. Bunları birleştirmek gerek: strateji kalkınma belgelerinin uygulanması özel-devlet ortaklığı mekanizmaları aracılığıyla, bankalar ve kalkınma kuruluşlarının hâlihazırda mevcut işbirliği biçimleriyle ilişki içinde hayata geçirilmeli. Böylelikle stratejik planlama belgelerinin gerçekleşmesi için indikatif bir planlama kumaşı da örülecektir; bu kumaşta tarafların sorumlulukları aralarındaki sözleşmelerle tespit edilir.
Fiilen bütün gelişmiş ve başarılı şekilde gelişmekte olan ülkeler sosyal-iktisadi kalkınmada devlet planlama vasıtalarını kullanırlar. Bu en etkili olarak dünyadaki yeni iktisadi düzenin çekirdeği ülkelerde, Çin ve Hindistan’da yapılıyor. Bunlar stratejik planlamayı pazar rekabeti mekanizmalarıyla, kredi planlamasını özel inisiyatifler birleştirerek iktisadi potansiyel ve üretim hacmi bakımında dünya liderliğine yükseldiler. Bilimsel-teknolojik, coğrafi, enerji, ulaştırma planlaması kurumları batı ülkelerinde de para-kredi ve vergi-bütçe siyaseti vasıtalarıyla desteklenerek sistematik biçimde kullanılıyor.
Bir stratejik idare sistemini başlatmak için devletin ekonominin düzenlenmesi alanındaki bütün işlemlerini tek bir sisteme bağlamak ve bunların her birinin ortak hedeflere erişim amacına yoğunlaştırmak zaruridir; böylece iktisadi kalkınmanın idaresi sistemini oluşturabilir ve başlatabiliriz. Eğer bu olmazsa, ekonominin işleyici resmi olarak belirlenmiş hedeflerle değil başka faktörlerce tayin olunur. İyi hedefler koyabilirsiniz, ama bu hedeflere erişim için bir koordinasyon mekanizması olmazsa sistem işlemez.
Stratejik planlama metodolojisi uzun, orta ve kısa vadeli tahminler sisteminin, iktisadi kalkınma, vasıta ve bunların hayata geçirilmesi mekanizmalarının seçimini öngörür; bu vasıta ve mekanizmalar uzun vadeli konsept, orta vadeli program ve plan, uygun faaliyetin örgütlenmesi için kurumlar, keza konulan hedeflere erişilmesinin kontrol ve sorumluluk metotlarını içerir. Stratejik planlama sistemi iktisadi büyümenin gelecek vaat eden istikametlerini göstermeli, devlet kalkınma kurumlarının faaliyetlerini ve bunların uygulanması için iktisadi düzenleme vasıtalarını yönlendirmelidir. Sistem şunları içermelidir: bilimsel-teknolojik süreç tahmini, stratejik planlama, bilimsel-teknolojik potansiyeli meydana getirmenin öncelikli istikametlerinin seçimi, bunların hayata geçirilmesi için vasıta ve mekanizmaların kullanılması (konsept, program, indikatif planlar), zaruri sonuçların alınması için sorumluluk kontrol ve mekanizması yöntemlerinin devreye sokulması. Devlet sektörünün yıllık orta vadeli faaliyet planlarını üretim, yatırım ve mali parametrelere göre dengelenmiş olarak ve devlet bankalarının, korporasyonların, kalkınma kuruluşlarının kilit önemlerini gözönünde bulundurarak kabul etmek zaruridir. Sosyal-iktisadi, sektörel ve bölgesel stratejik planlama belgeleri yekpare bir bütün içermeli ve bunlar üzerinde genel metodolojik temelde çalışılmalıdır.
Kalkınma kuruluşlarının, büyük şirketlerin, korporasyonların ve devlet ortaklı bankaların, büyük mali-sınai grupların devlet stratejik planlama sistemine entegrasyonu özel bir önem taşır. Bunların toplam üretim, mali ve idari potansiyelleri sadece stratejinin geliştirilmesi sırasında değil hayata geçirilmesinde de entegre edilmelidir. Devlet kalkınma kuruluşlarının, bankaların, korporasyonların ve ajansların faaliyet alanlarına göre çalışmalarına yönelik hedefler belirlenmeli, bu hedefler yeni teknolojik temelde üretimin dünya pazarında rekabet kapasitesinin yaratılmasını öngörmeli, bunların zamanında hayata geçirilmesi için gerçek sorumluluk mekanizmaları kurulmalıdır.
Bu alanda bilimsel olarak temellendirilmiş öneriler hazırlanması için Moskova Maliye ve Hukuk Üniversitesi Devlet Planlama Enstitüsü kuruldu. Bu, bugün Rusya’nın sosyal-iktisadi kalkınmasının devlet tarafından planlanma metodolojisini iyileştirmek üzere önerilerle uğraşan biricik teşkilat. Enstitü bu amaçla mevcut yerli ve yabancı tecrübeleri analiz ediyor ve genelliyor, iktidarın ilgili organları ve ülke yönetimi için bilimsel olarak temellendirilmiş öneriler hazırlıyor, bunların tartışılması için düzenli konferanslar ve seminerler düzenliyor.
